VIII SAB/Wa 27/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. Z. (dalej: skarżący, strona) na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ, Minister), polegającą na pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) stwierdził nieważność decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) w sprawie udzielenia stronie wsparcia z tytułu wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję. Od powyższej decyzji odwołanie w imieniu skarżącego sporządził i złożył profesjonalny pełnomocnik. Z treści odwołania wynikało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OT ARR został przez stronę ustanowiony pełnomocnik, jednak w aktach sprawy Minister nie odnalazł dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Dlatego pismem z [...] stycznia 2020 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), wezwał pełnomocnika adwokata R. K. do usunięcia braku formalnego, poprzez złożenie wymaganego pełnomocnictwa do reprezentowania strony przed Ministrem w toczącej się sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OT ARR - w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Jednocześnie Minister poinformował pełnomocnika, że nieusunięcie ww. braku formalnego spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Pełnomocnik strony otrzymał wezwanie [...] stycznia 2020 r., ale nie usunął braku formalnego w zakreślonym terminie. W związku z tym Minister pismem z [...] marca 2020 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania, ponieważ nie został uzupełniony brak formalny w postaci pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OT ARR. Pełnomocnik otrzymał to pismo [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Ministra wpłynęło pismo adwokata R. K., zawierające ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia pełnomocnictwa (data wpływu do placówki pocztowej – [...]kwietnia 2020 r.). W uzasadnieniu ponaglenia na bezczynność Ministra, polegającą na pozostawieniu odwołania od decyzji Prezesa ARiMR bez rozpoznania, adwokat R. K. wskazał, że skarżący działał i działa w dobrej wierze w pełnym przeświadczeniu, że pełnomocnictwo zostało złożone. Do ponaglenia dołączono potwierdzone za zgodność z oryginałem 2 kopie pełnomocnictw datowanych na [...] maja 2017 r. i [...] listopada 2019 r. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., Minister uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Jednocześnie postanowieniem również z [...] maja 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia pełnomocnictwa. Pismem z [...] czerwca 2020 r. (data nadania na poczcie) pełnomocnik skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra, polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi o bezczynności organu w rozumieniu art. 37 k.p.a. Nadmienił, że na początkowym etapie do sprawy zostało załączone pełnomocnictwo określone szeroko co do zakresu postępowania - zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu wsparcia. Określono też szeroko krąg organów, przed którymi pełnomocnik został umocowany do reprezentacji, między innymi przed Agencją Rynku Rolnego i organami administracji. Wobec powyższego zmiany organizacyjne czy zmiany sygnatur nie mają znaczenia w niniejszej sprawie dla ważności pełnomocnictwa. Poprzez brak rozpoznania odwołania organ naruszył art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Biorąc pod uwagę, że organ winien działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i udzielać wszelkich niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, obowiązek wynikający z art. 8 k.p.a. również nie został dopełniony. Zdaniem pełnomocnika strony model pozytywny powinien wyglądać w ten sposób, że z pełnomocnictwa, obejmującego swym zakresem określoną kategorię spraw prowadzonych przed określonymi organami, należało wykonać odpisy i załączyć do spraw, którym nadano nowe numery, oraz honorować ustanowionego pełnomocnika, co zapewniłoby mu zgodnie z przepisami udział w sprawie. Autor skargi powołał się również na wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r. w sprawie II OSK 2071/19, gdzie Sąd stwierdził, że organ administracji powinien brać pod uwagę z urzędu treść pełnomocnictwa. O ile więc środek odwoławczy wnosi pełnomocnik niedysponujący właściwym pełnomocnictwem, organ odwoławczy jest uprawniony do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Jednak warunkiem wezwania w trybie tego przepisu jest istnienie w sensie obiektywnym braków. W przeciwnym razie skutek w postaci pozostawienia środka odwoławczego bez rozpoznania w przypadku niezastosowania się do wezwania pozbawiony jest mocy prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie może dojść do bezczynności organu, jeśli obecnie – w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego przez pełnomocnika strony - postępowanie odwoławcze dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OT ARR w sprawie udzielenia wsparcia nie zostało skutecznie zainicjowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno zakończyć się decyzją czy postanowieniem. Gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, publ. cbosa). Tak samo należy odnieść powyższą zasadę do odwołania wniesionego przez stronę na wydaną decyzję organu administracji. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl przepisu art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), a także na postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie. Z tej drogi skarżący skorzystał, zarzucając bezczynność organu w rozpoznaniu jego odwołania, które zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. powinno być rozpoznane przez organ II instancji w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/01 30/18, publ. cbosa). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane odmiennymi okolicznościami. Organ będzie przewlekle prowadził postępowanie wtedy, gdy czynności w postępowaniu będą podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, oczywiście błędnie lub nie zmierzające do wyjaśnienia jakiejkolwiek okoliczności. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Przewlekłość postępowania może mieć miejsce także w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ustalania określonej okoliczności odstępuje od tego obowiązku i prowadzi zbędne postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, publ. cbosa). W ocenie Sądu organ w przedmiotowej sprawie nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w wyżej przedstawionym rozumieniu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący [...] października 2019 r. osobiście pokwitował odbiór zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia wsparcia. Decyzja Prezesa ARiMR z [...] listopada 2019 r. o stwierdzeniu nieważności została również doręczona skarżącemu, ponieważ na tym etapie nie ustanowił on jeszcze profesjonalnego pełnomocnika. Dopiero odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu skarżącego pełnomocnik – adwokat R. K., który w treści środka odwoławczego powołał się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy. Jednak takiego pełnomocnictwa w aktach sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nie było, dlatego Minister pismem z [...] stycznia 2019 r. wezwał pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez złożenie brakującego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w ww. sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Jednocześnie Minister zauważył, że z akt przekazanych wraz z odwołaniem wynika, że pełnomocnik dysponuje pełnomocnictwem do reprezentowania skarżącego "w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw oraz dalszego tymczasowego wsparcia producentów owoców i warzyw", datowanym na [...] maja 2017 r., ponieważ wobec strony toczy się inne postępowanie administracyjne wszczęte przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...]. Pełnomocnik adwokat R. K. otrzymał wezwanie Ministra do uzupełnienia braku formalnego odwołania w dacie [...] stycznia 2020 r. W zakreślonym przez organ terminie nie złożył jednak wymaganego pełnomocnictwa. Dlatego Minister pismem z [...] marca 2020 r., znak: [...], pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Z powyższych czynności wynika, że Minister działał zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie zaistniał obiektywny brak pełnomocnictwa uniemożliwiający skuteczne rozpoznanie odwołania. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie skierowane do profesjonalnego pełnomocnika skarżącego było precyzyjne i nie pozostawiało wątpliwości co do zakresu uzupełnienia braku formalnego odwołania. Organ czekał na uzupełnienie tegoż braku nawet dłużej niż 7 dni. Pełnomocnik ostatecznie dopiero po otrzymaniu pisma o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania złożył wymagane pełnomocnictwo datowane na dzień [...] listopada 2019 r. wraz z ponagleniem i wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia z [...] kwietnia 2020 r. Sąd podziela wywody Ministra, że organ administracji powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj pełnomocnictwa i nie może dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2071/19, publ. cbosa). O zakresie umocowania decyduje przede wszystkim treść pełnomocnictwa, które powinno wyrażać w sposób jednoznaczny wolę mocodawcy. W przypadku trudności z ustaleniem jego rzeczywistej woli dokonuje się ustalenia zakresu umocowania pełnomocnika, mając przede wszystkim na uwadze okoliczności faktyczne występujące w rozpoznawanej sprawie po stronie podmiotowej i przedmiotowej, jak również czas i stadium postępowania w jakim pełnomocnictwo zostało udzielone (np. przed wszczęciem postępowania, w jego toku przed organem pierwszej instancji, w postępowaniu międzyinstancyjnym, przed organem drugiej instancji). Niewątpliwie pełnomocnictwo z [...] maja 2017 r. zostało udzielone przez skarżącego w innej toczącej się sprawie wszczętej przez inny organ. Natomiast w sprawie o stwierdzenie nieważności skarżący na etapie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej występował bez pełnomocnika. Dopiero po otrzymaniu [...] listopada 2019 r. decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 r., udzielił nowego pełnomocnictwa adwokatowi R. K. z datą [...] listopada 2019 r., którego to jednak pełnomocnik nie dołączył zarówno do odwołania, jak i na wezwanie organu do uzupełnienia braku formalnego. Natomiast aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, to musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu i znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, tj. konkretnego postępowania administracyjnego (art. 33 § 2 i § 3 k.p.a.). Rację ma więc Minister, że w sprawie brak przesłanek do uznania bezczynności organu, ponieważ nie toczy się postępowanie odwoławcze w sprawie o stwierdzenie nieważności w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego odwołania; nie zostało ono skutecznie zainicjowane. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 37 k.p.a., art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), ani art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do organów władzy publicznej), dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.