II OSK 1202/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1520/05 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na budowę ścieżki rowerowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/05 oddalił skargę Burmistrza Gminy S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na budowę ścieżki rowerowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Minister Kultury uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] nr [...] odmawiającą zezwolenia na realizację ścieżki rowerowej B- S. w części dotyczącej jej wykonania wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku od stacji CPN przy ul. B. do ul. P. w S., w pozostałej części tj. dotyczącej budowy ścieżki rowerowej na odcinku od ul. P. do ul. K. (wzdłuż ul. Kl.) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury podniósł, że ulica Kl., kształtowana najprawdopodobniej od XVI w., jako istotny element przestrzennego rozplanowania S. stanowi cenny zabytek i w związku z tym należy pozostawić ją w dotychczasowych parametrach. Ponadto stwierdzono, że budowa ścieżki rowerowej o asfaltowej nawierzchni spowodowałaby uszczerbek dla wartości historycznych tej części miasta, jak i bezpośredniego otoczenia zabytkowych katakumb, a nadto w sposób niekorzystny wpłynęłaby na walory krajobrazowe ul. Kl. Na powyższą decyzję Ministra Kultury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Gminy S., który domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, zarzucając uznaniowe zastosowanie normy art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący podniósł, że planowana ścieżka rowerowa przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie zmniejszy walorów krajobrazowych tej części miasta i przyczyni się do zwiększenia ruchu turystycznego. Zarzucił, że opinia obu organów o zeszpeceniu krajobrazu zabytkowej części miasta jest za daleko idąca i nie poparta żadnymi dowodami, stwierdził, że odczucia estetyczne nie powinny stanowić podstawy odmowy uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej dla realizacji inwestycji, która ma doniosłe znaczenie dla gminy i ma zostać sfinansowana ze środków unijnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568) pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków. Poza sporem pozostaje fakt, że ul. Kl., wzdłuż której miałaby przebiegać ścieżka rowerowa, położona jest w zabytkowej części S., co wynika z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] oraz załączonej mapy. W tej sytuacji organy miały nie tylko prawo, ale i obowiązek wynikający z cytowanego wyżej przepisu, zapoznania się z dokumentacją planowanej inwestycji i odmówić zezwolenia na jej realizację w planowanym kształcie, skoro uznały, że w negatywny sposób wpłynie ona na wygląd zabytkowej części miasta. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że ani władze miasta S. ani Sąd nie są kompetentne do oceny co ma wpływ na zmniejszenie, czy też ewentualne zwiększenie, walorów historycznych pomników kultury materialnej w Polsce. Takie uprawnienia przysługują wyspecjalizowanym służbom, do których należą konserwatorzy zabytków. Na marginesie Sąd zauważył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. zaproponował rozwiązanie alternatywne mające na celu realizację inwestycji. Reasumując Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Gminy S. , domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie zmiany wyroku i uwzględnienia skargi. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię normy art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedmiotowa ścieżka rowerowa na trasie B-S jest jednym z elementów zagospodarowania pasa drogowego dróg i ulic, według których przebiega, przyczynia się ona m.in. do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz udostępnienia dla ruchu turystycznego walorów przyrodniczo-historycznych S. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ konserwatorski ma uznaniowe prawo stosowania art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie skarżącego, brak chociażby oględzin na etapie rozstrzygnięć poprzedzających odmowę uzgodnień przesądza o wadliwości takiego uzgodnienia. Odczucia natury estetycznej, a także dotyczące kształtu planowanej inwestycji przewidzianej do realizacji w strefie konserwatorskiej nie powinny stanowić wyłącznej podstawy negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 36 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego, nie stoi na przeszkodzie współfunkcjonowanie w danym obszarze o walorach zabytkowych ścieżki rowerowej, która jest elementem ekologicznym, gdyż najmniej inwazyjnym środkiem transportu jest rower. Tak dalece idąca interpretacja art. 36 ww. ustawy oznacza brak możliwości budowania ścieżki we wskazanym obszarze ul. Kl., czego skutkiem może być utrata możliwości pozyskania środków unijnych, jako że z tych środków inwestycja ta miała być finansowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w tym przepisie sprawa mogła być rozpoznana tylko w granicach określonych skargą kasacyjną. Granice te wyznaczone są przez przyjęte w skardze podstawy, które określają rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa i jego zakres. Tak określona ograniczona kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje konieczność precyzyjnego wskazania w podstawach skargi kasacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego, której naruszenie zarzuca się zaskarżonemu orzeczeniu, wskazaniem tym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany przy rozpoznawaniu sprawy. W sprawie niniejszej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię (podstawa zawarta w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) "normy art. 36" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie wskazując bliżej naruszenia której jednostki redakcyjnej tego artykułu dotyczy zarzut. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaniem jej autora Sąd I instancji naruszył art. 36 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy poprzez zajęcie stanowiska, że organ konserwatorski ma uznaniowe prawo stosowania tego przepisu. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucono brak oględzin, oparcie decyzji na odczuciach natury estetycznej. Podkreślono, że na obszarze o walorach zabytkowych może również funkcjonować ścieżka rowerowa i stwierdzono, że skutkiem prezentowanej tak dalece idącej interpretacji art. 36 ww. ustawy, jest brak możliwości budowania ścieżki na wskazanym obszarze. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którego niewłaściwą wykładnię zarzucono w skardze kasacyjnej, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, nie wymaga on wykładni, której zresztą Sąd I instancji nie dokonywał, stąd zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej uznany być musiał za nieusprawiedliwiony, a konsekwencją tego jest oddalenie skargi kasacyjnej. Dodać należy, że wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej wykluczała - z uwagi na związanie jej granicami - dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, kontroli zaskarżonego wyroku w szerszym zakresie, zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej wynikającymi z uzasadnienia skargi. Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej inne uchybienia Sądu I instancji dotyczące ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, treści uzasadnienia wyroku, w tym zawartego w motywach stwierdzenia wykluczającego uprawnienia Sądu do oceny stanowiska konserwatorów zabytków mogłyby zostać rozważone wyłącznie wówczas, gdyby zostały objęte podstawami skargi kasacyjnej, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.