I SA/Wa 1170/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. G. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I SAB/WA 425/12 1. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz B. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 9 kwietnia 2022 r. B. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 425/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ lub Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oz. hip jako " K. we wsi [...] nr [...]-dz. [...] i [...]", w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Skarżący wskazał, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął, organ dwukrotnie był też przez sąd karany grzywnami za niewykonanie tego wyroku (wyrok z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn.. akt I SA/Wa 64/14, z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1574/17). W ocenie skarżącego dotychczasowe zachowanie organu stanowi jaskrawy przykład arogancji w traktowaniu wyroków sądu. Dlatego zasadne jest nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężne. W konsekwencji skarżący wniósł o wymierzenie Prezydentowi grzywny, przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent wskazał na jej niezasadność, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie czy E. i H. małż. M. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Do pisma z dnia 8 października 2010 r. adwokat A. P. przesłała do Urzędu m.st. Warszawy akt notarialny z dnia 30 kwietnia 1941 r., Rep. [...] Nr [...], z którego wynika, że E. i H. małż. M. nabyli działkę nr [...] o pow. 796,86 m2 pochodzącą z " [...] K. we wsi [...] Nr [...]". W trakcie prowadzonego postępowania sporządzono opinię geodezyjną oraz przeprowadzono badanie hipoteczne ksiąg wieczystych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Dalsze czynności w sprawie zostaną zatem podjęte po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe zapytania. W dniu 14 listopada 2022 r. do akt sprawy wpłynęła decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 listopada 2022 r. nr 601/2021, rozpatrująca wniosek I. G. (poprzedniczki prawnej B. G.) o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oz. hip jako " K. we wsi [...] nr [...]-dz. [...] i [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I SAB/Wa 425/12 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oz. hip jako "K. we wsi [...] nr [...]-dz. [...] i [...]", w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 15 lutego 2013r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 15 kwietnia 2015 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz dwukrotnego już ukarania organu za niewykonanie tego organu przez sąd, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy, już po wniesieniu skargi, decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. nr 601/SD/2022 nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 154 § 3 ppsa.). Niewątpliwie jednak ta okoliczność będzie miała wpływ na wysokość grzywny. Uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego następuje przede wszystkim poprzez wymierzenie organowi grzywny. Grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 2 ppsa). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota 2000 zł. Z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcje prewencyjne grzywny. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę czas jaki upłynął o wydania ostatniego wyroku wymierzającego grzywnę organowi za niewykonanie wyroku wydanego w przedmiocie bezczynności, częściowe rozpoznanie wniosku decyzją z dnia 19 września 2014 r. nr 413/GK/DW/2014 oraz właśnie wydanie już decyzji w przedmiocie odszkodowania, a także okoliczność, że organ nie pozostawał w sprawie w bezczynności, ale podejmował określone czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że w trakcie trwania postępowania organ zlecił sporządzenie opinii geodezyjnej, przeprowadził badania hipoteczne ksiąg wieczystych i zwracał się do archiwów o nadesłanie dokumentów związanych ze stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku (blisko 9 lat) nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany przez tak długi okres. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy tzw. gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe i niesprawne, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że od dnia 15 lutego 2012 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 425/12, Prezydent przez prawie dziesięć miesięcy nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy. Następnie w sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Decyzją z dnia 19 września 2014 r. nr 413/GK/DW/2014 Prezydent m. st. Warszawy ustali na rzecz M. G. odszkodowanie za część działki położonej w W. przy ul. [...], oz. hip jako " K. we wsi [...] nr [...]-dz. [...], aktualnie oznaczonej nr [...] o pow. 1 102,85 m2. Kolejne czynności związane z merytorycznym zakończeniem postępowania organ podjął w 2017 r. i było to zlecenie sporządzenia opinii geodezyjnej, która wpłynęła do organu w grudniu 2018 r. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi gdyż postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji rozpatrującej wniosek o przyznanie odszkodowania. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że bez tej sankcji organ sprawy nie rozpatrzy. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast - a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 ppsa, suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Wszystkie przywołane w sprawie wyroki publikowane w CBOSA.