I OSK 356/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 230/13 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 230/13, oddalił skargę R. L. na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o wydanie zaświadczenia. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., II SAB/Wa 305/12, zobowiązał Dyrektora Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA (obecnie MSW) do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. L. z dnia 7 stycznia 2012 r. o wydanie zaświadczeń żądanej treści w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. W wyniku wykonania powyższego wyroku organ w dniu [...] marca 2013 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia. W motywach uzasadnienia wskazał, że podstawą podjęcia takiej decyzji było żądanie zgłoszone przez R. L., który wniósł o wydanie zaświadczenia w zakresie, który nie znajduje potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSW. Pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącego o wydaniu powyższej decyzji. R. L. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie przedmiotowego wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności, albowiem Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Decyzja ta wydana została na skutek uwzględnienia przez WSA w Warszawie skargi R. L. na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczeń. Sąd podkreślił, że treść wydanej decyzji – odmowa wydania zaświadczenia – nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi na bezczynność. Dla oceny zasadności wniesionej skargi istotna jest okoliczność, iż organ w formie przewidzianej prawem rozstrzygnął o żądaniach skarżącego. Zdaniem Sądu, skoro w wykonaniu wyroku organ wydał w dniu [...] marca 2013 r., decyzję nie można było stwierdzić w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), iż organ pozostaje w bezczynności. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. R. L. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 219 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wskutek wniosku skarżącego Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego wydał przewidziany prawem akt prawny, rozpoznając sprawę i wykonując tym samym wyrok WSA w Warszawie II SAB/Wa 305/12, nie pozostaje zatem w bezczynności; 2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 219 k.p.a., polegające na przyjęciu, że niezgodna z art. 219 k.p.a. czynność organu jest czynnością, która wyklucza stwierdzenie bezczynności, pomimo tego że organ nie załatwił sprawy w sposób przewidziany prawem. W ocenie skarżącego błędne jest twierdzenie Sądu, że organowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności, albowiem wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Organ wypowiedział się w sprawie jednak nie przełożyło się to na odpowiadającą prawu formę ostatecznej odpowiedzi organu. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Organ jest zobligowany treścią przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy w konkretnie wskazany w art. 219 k.p.a. sposób, a skoro organ nie zastosował się do treści tego przepisu, należy przyjąć, że w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia dla oceny pozostawania w bezczynności winna być w tej sprawie okoliczność, że organ jeszcze przed otrzymaniem odpisu prawomocnego wyroku podjął rozstrzygnięcie niemające oparcia w art. 219 k.p.a. ani żadnym innym przepisie prawa. Zdaniem skarżącego – wpływ na ocenę zasadności skargi na bezczynności ma bezspornie forma, w jakiej organ skierował swoje stwierdzenia do skarżącego. Skoro zatem organ nie zastosował art. 219 k.p.a., to należało przyjąc, że w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 219 k.p.a. okazały się niezasadne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że wydanie decyzji z [...] marca 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia usunęło stan bezczynności, z powodu którego Sąd Wojewódzki wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. zobowiązał Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 7 stycznia 2012 r. o wydanie zaświadczeń o żądanej treści. Treść decyzji nie pozostawia wątpliwości, że jej rozstrzygnięcie dotyczy w całości wniosku z 7 stycznia 2012 r., a więc tego, który został określony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. Nie jest to również kwestionowane przez stronę. Bez znaczenia w sprawie był fakt, że wymieniona decyzja podjęta została przed terminem wyznaczonym przez Sąd Wojewódzki. Natomiast zagadnieniem spornym stało się to, czy rozpoznanie wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania zaświadczenia czyniło bezzasadną skargę na bezczynność, skoro zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec powyższego wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie lub gdy podejmie pewne działania w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończy go wydaniem stosownego aktu lub wymaganej czynności (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2014, s. 176). Przyjąć trzeba, że dla oceny, czy zachodzi bezczynność organu, nie ma znaczenia forma, w jakiej nastąpiło załatwienie sprawy, o ile jest to forma w ogóle prawnie dopuszczalna. Ważne jest zatem, aby właściwy organ administracji wydał przewidziany prawem akt załatwiający sprawę co do istoty, bądź w inny sposób kończący sprawę. Kwestionowanie, że rozstrzygnięcie podjęte zostało w konkretnej sprawie w formie niewłaściwej, tj. w drodze decyzji zamiast postanowienia – może być dokonane we właściwym trybie nadzwyczajnym bądź w ramach środka zaskarżenia przysługującego od takiego aktu. Prawidłowość aktu kończącego formalnie lub merytorycznie postępowanie w danej sprawie nie jest przedmiotem oceny w sprawie bezczynności rozpoznawanej przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W rezultacie w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.