I OSK 1439/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 roku sygn. akt II SA/Wa 720/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 720/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na mocy tej decyzji organ, powołując się w szczególności na art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620, z późn. zm.), odmówił M. M. udostępnienia informacji publicznej dotyczącej XI edycji konkursu o "stypendium dla wybitnych młodych naukowców" w zakresie: protokołów z posiedzeń, na których przeprowadzono ocenę wniosków i wyłoniono kandydatów rekomendowanych do stypendiów, o których mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2015 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania i rozliczania stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców; listy wniosków rekomendowanych do przyznania stypendiów wraz z wysokością punktów przyznanych kandydatom na podstawie powyżej określonego przepisu; a także zawartości wniosków złożonych przez kandydatów i rekomendowanych do przyznania stypendiów, o których mowa w § 4 ust. 4 przedmiotowego rozporządzenia wraz z załącznikami. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu prawnego i faktycznego sprawy poprzez niewłaściwie uzasadnienie decyzji odmownej, tj. przyjęcie, że organ w oparciu o art. 15 ust. 1 ww. ustawy ma obowiązek wyjaśnienia, że żądane informacje można zaliczyć do informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, do których odwołuje się ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503) w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764)". Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. "przez przyjęcie, że organ w sposób niewłaściwy dokonał subsumcji stanu prawnego i faktycznego sprawy poprzez uznanie, że żądane przez wnioskodawcę informacje mieszczą się w dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, czym doprowadził w swoim rozstrzygnięciu do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie żądania skarżącego dotyczyły przesłanek wymienionych w tych przepisach; podczas gdy organ dokonał wszechstronnej oceny stanu prawnego i faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w sposób kompleksowy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że literalna wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przesądził w niej, że wnioski, recenzje, umowy i raporty są dokumentami poufnymi. Skoro bowiem użył sformułowania "stanowią", to nie pozostawił tym samym żadnego luzu decyzyjnego co do możliwości innej kwalifikacji charakteru tych dokumentów. W związku z tym bez znaczenia pozostaje kwestia nawiązania przez ustawodawcę do przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Słowo "stanowią", ma bowiem charakter stanowczy, który nie stwarza obowiązku po stronie organu dodatkowej weryfikacji żądanej informacji pod kątem spełnienia przez nią przesłanek określonych w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie autora skargi kasacyjnej skoro w omawianym przepisie ustawodawca a priori stwierdził, że wskazane w nim informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstw, to tym samym mocą samej ustawy uzyskują status informacji chronionej. Zdaniem Ministra mylne jest przekonanie Sądu I instancji, że odesłanie do przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nakazuje organowi prowadzenie postępowania pod kątem spełnienia przez daną informację przesłanek, zawartych w tych przepisach. Ponadto skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii ochrony danych osobowych kandydatów do stypendium i związanego z tym braku możliwości podania punktacji poszczególnych wniosków zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu M. M. wniósł o jej oddalenie jako nie znajdującej uzasadnionych podstaw, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., wnosząc o jej oddalenie. Uczestnik postępowania podzielił w całości stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakwestionowanym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wadliwie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty. Sformułowano dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. W zarzutach tych wskazano przepisy prawa, które miały zostać naruszone, oraz przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko (tak jak odczytała je autorka kasacji). Nie wskazano jednak, na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa przez Sąd pierwszej instancji, zwłaszcza nie wskazano, jak zdaniem organu należałoby rozumieć przepisy, których ten Sąd miał dokonać błędnej wykładni oraz jak należałoby zastosować te przepisy, które w ocenie organu Sąd niewłaściwie zastosował. Uchybienia te zmniejszają skuteczność skargi kasacyjnej. Przechodząc do merytorycznej oceny postawionych zarzutów, należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Zarzut ten wynika z błędnego zrozumienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzucana przez Ministra niespójność zaskarżonego wyroku, wynika z niedostrzeżenia, że na wstępie Sąd pierwszej instancji odnosi się, w sposób ogólny, do rozumienia art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, a następnie po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie znajdzie on zastosowania w związku z tym, że żądane informacje nie zostały ujęte we wskazanym art. 15 ust. 1, Sąd odniósł się do przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd jasno podał, że "Rację ma organ twierdząc, że z woli ustawodawcy, w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy przesłanki cytowanego przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zostały spełnione. Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i, co istotne, bez ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu w/w dokumentów. Jedynym zaś podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, jest ten, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (art. 15 ust. 2). Stwierdzić więc należy, że wymienione dokumenty, ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa, choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia ani etap procedury konkursowej, ani status podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji, ani wreszcie upływ czasu". Zatem nie budzi wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, iż w sytuacji uznania żądanej informacji za wskazaną w art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, organ nie musi wykazywać, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorcy. Autorka skargi kasacyjnej nie zauważa jednak, że dalej na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd podaje, iż "Spór w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że w powołanym przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, nie zostały wymienione jako tajemnica przedsiębiorstwa dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący". A następnie Sąd podał, że organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał zasadności objęcia żądanych informacji przesłanką ochrony tajemnicy, o której stanowi w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., już nie na kanwie art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, ale w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Tym samym Sąd wykluczył możliwość zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, o ile organ nie wykaże, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, pod względem treści, mieszczą się w tym przepisie. Przypomnieć zatem w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki "Wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem tylko wymienione w tym przepisie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Minister odmawiając udostępnienia żądanych informacji nie podjął nawet próby wykazania, że żądane informacje zawierają się w katalogu informacji wskazanych w tym przepisie, tj. są wnioskami, recenzjami lub raportami z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę. Dopiero pozytywna kwalifikacja takich informacji, jako mających charakter informacji wskazanych w tym przepisie, uwolni organ od obowiązku wykazywania, że stanowią one tajemnice przedsiębiorcy. W przeciwnym razie Organ zobowiązany będzie do rozważenia, czy nie zachodzą inne podstawy do ograniczenia dostępu do żądanych informacji, wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w tym czy nie są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Przy tym, jak wskazał już Sąd pierwszej instancji, przy wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy należy posiłkować się przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa. Bezkrytyczne przyjęcie przez Ministra, że żądane informacje zawierają się we wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, spowodowało, iż nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że Sąd pierwszej instancji trafnie zarzucił Ministrowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Powyższe świadczy też, że Minister nie zastosował się do zasad wskazanych w art. 7 i 80 k.p.a., ponieważ wbrew jego stanowisku, nie dokonał wszechstronnej oceny "stanu prawnego i faktycznego pod katem przesłanek skutkujących odmową udostępnienia informacji publicznej". W rezultacie Sąd pierwszej instancji zasadnie nienaruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do poruszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do drugiej z przesłanek odmowy udostępnienia żądanych informacji, przyznać należy, że Minister w zaskarżonej decyzji wskazywał na konieczność ochrony danych osobowych na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak ani naruszenia tego przepisu ani chociażby naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem kwestia ta wykracza poza podniesione podstawy kasacyjne, którymi Sąd kasacyjny jest związany. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.