II SA/Łd 266/20

SENTENCJA Dnia 23 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 27 lutego 2018 roku nr LIV/347/18 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk oddala skargę. dc UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Lutomiersk z dnia 27 lutego 2018 r. nr LIV/347/18 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawy (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g." i art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.c.p.g." przez wskazanie w § 12 ust. 2 załącznika do ww. uchwały, że deratyzację należy przeprowadzać co najmniej raz w roku. Na tej podstawie Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk, stanowiącego załącznik do ww. uchwały. Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określania częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji na nieruchomościach wskazanych w § 12 ust. 2 Regulaminu. Rada gminy zobowiązana jest jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Poza tym, kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach reguluje ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która w art. 22 ust. 1 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno – sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać i zwalczać gryzonie. Zgodnie z regulacją powołanej ustawy, na właścicielu nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Z tych względów wykluczona jest możliwość zamieszczania wskazanych powyżej regulacji w uchwale rady gminy jako akcie prawnym niższej rangi. Regulacja zawarta § 12 ust. 2 Regulaminu stanowi zatem niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej. Zaskarżona uchwała w tym zakresie została podjęta z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji. Przepisy aktów prawa miejscowego winny być uchwalone zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Przepis § 137 załącznika do ww. rozporządzenia zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale nie powtarza się przepisów m.in. ustaw. Na mocy § 143 załącznika wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lutomiersk wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała była przesłana do organu nadzoru, jakim jest Wojewoda Łódzki i wobec braku zastrzeżeń została opublikowana w Dzienniku Urzędowymi Województwa Łódzkiego w dniu 5 kwietnia 2018 r. Uchwała weszła w życie w dniu 18 lipca 2018 r. W ocenie organu skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Na sesji w dniu 23 marca 2018 r. Rada Gminy Lutomiersk podjęła Uchwałę Nr LV/355/18 w sprawie zmiany przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk. W uchwale tej zmieniono brzmienie § 12 ww. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk. Uchwała Nr LV/355/18 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 13 kwietnia 2018 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 1930). Stosownie do § 3 tejże uchwały, jej wejście w życie nastąpiło w dnu 18 lipca 2018 r. W wyniku zmiany § 12 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk dostosowano jego treść do wymagań określonych art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. Zmieniona treść § 12 ww. Regulaminu zawiera wyszczególnienie konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania. Przepis § 12 Regulaminu, w brzmieniu przyjętym w uchwale Nr LIV/347/18 Rady Gminy Lutomiersk z dnia 27 lutego 2018 r. nigdy zatem nie wszedł w życie i nigdy nie uzyskał mocy obowiązującej. Nie wywołał tym samym jakichkolwiek skutków prawnych, nie był źródłem obowiązków mieszkańców gminy Lutomiersk. Skarga wywiedziona przez Prokuratora Rejonowego w Łasku dotyczy tym samym postanowienia uchwały, które nigdy nie weszło w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a." sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Lutomiersk z dnia 27 lutego 2018 r. Nr LIV/347/18 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lutomiersk. Skarga została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Powyższa ustawa określa także konsekwencje wadliwości takich aktów. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały sprzeczne z prawem. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zestawienie powyższych regulacji pozwala uznać, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały: nieistotne naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem, która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Istotne naruszenie prawa to niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, która jest oczywista i bezpośrednia (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) i prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie m.in.: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowania uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79. 2039). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 u.c.p.g. Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nie budzi wątpliwości, że regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 u.c.p.g. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa przez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez wskazanie w § 12 ust. 2 załącznika do Regulaminu, że deratyzację należy przeprowadzać co najmniej raz w roku. Jakkolwiek argumentacja zaprezentowana w skardze jest co do zasady słuszna, to jednak nie jest skuteczna w okolicznościach niniejszej sprawy i nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji na nieruchomościach, wskazanych w § 12 ust. 2 Regulaminu, bowiem w świetle ww. przepisu u.c.p.g. rada gminy zobowiązana jest do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Słusznie zatem strona skarżąca podnosi, że realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., rada gminy nie mogła wskazać podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna powyższego przepisu ustawy nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Tym samym powyższa regulacja u.c.p.g. nie obejmuje aspektu podmiotowego obowiązku deratyzacji. Niemniej jednak, jak słusznie zauważa Rada Gminy Lutomiersk w odpowiedzi na skargę, zapis § 12 Regulaminu, w brzmieniu powoływanym przez Prokuratora nigdy nie wszedł w życie i nie uzyskał mocy obowiązującej. Rady Gminy uchwałą z dnia 23 marca 2018 r. Nr LV/355/18 dokonała bowiem zmiany powołanej regulacji, co nastąpiło w tym samym dniu, na który wszedł w życie § 12 Regulaminu, w wersji zakwestionowanej w niniejszej skardze. Konsekwencją powyższego było wejście w życie § 12 Regulaminu w wersji już zmienionej, która nie określa częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji, jak również nie wskazuje podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Zgodnie z opublikowaną nowelizacją § 12 ust. 1 Regulaminu, która weszła w życie w dniu 18 lipca 2018 r., obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary: 1) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej; 2) placówek gastronomicznych i związanych z prowadzeniem handlu artykułami spożywczymi; 3) zabudowane obiektami i magazynami wykorzystywanymi odpowiednio do przetwórstwa bądź przechowywania lub składowania produktów rolno-spożywczych i gospodarki odpadami. Zgodnie natomiast ze znowelizowanym § 12 ust. 2 Regulaminu deratyzację należy przeprowadzić w terminie od 15 października do 15 listopada. Wobec tego, że zaskarżona uchwała w zakresie powołanego § 12 Regulaminu, w wersji poprzedzającej jej zmianę, nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, to tym samym nie mogła wywołać skutków prawnych. Radzie Gminy Lutomiersk nie sposób zatem zarzucić naruszenia prawa w sytuacji gdy zakwestionowana uchwała weszła już w życie w wersji znowelizowanej i jako taka nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. W świetle powyższych okoliczności skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 151 P.p.s.a. dc