II OSK 1960/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 482/08 w sprawie ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 482/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...] we wznowionym postępowaniu, stwierdzającą że decyzja Wójta Gminy Czarny Dunajec z dnia [...] października 1996 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] października 1996 r., Wójt Gminy Czarny Dunajec ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na cele realizacji inwestycji – budowy kolektora sanitarnego. W wyniku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, Wójt Gminy Czarny Dunajec decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 593/99. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., znak GK 7331-122/95/03, Wójt Gminy Czarny Dunajec stwierdził, iż M. i K. K. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kolektora sanitarnego. Ponieważ posiadali przymiot stron, jest to wystarczające dla wznowienia postępowania. Jednakże ze względu na upływ 5 lat od doręczenia decyzji (od października 1996 r.), to zgodnie z art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie można jej uchylić wskutek wznowienia postępowania. Ponadto, w sprawie występuje także przesłanka z art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, to znaczy, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, M. K. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, w uzasadnieniu wskazując, iż M. K. i K. K. bez własnej winy nie brali udziału jako strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kolektora sanitarnego, w sposób zagwarantowany przepisem art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności, nie została im doręczona decyzja z dnia [...] października 1996 r., przez co nie mogli skorzystać z postępowania odwoławczego, a decyzja ta stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ orzekający w pierwszej instancji uwzględniając zawarte w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania co do dalszego postępowania, dokonał analizy wniosku inwestorskiego w zakresie zgodności z ustaleniami istniejącego miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czarny Dunajec. W tym celu korzystano z opracowania wykonanego na zlecenia Gminy przez rzeczoznawcę budowlanego w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego, uprawnionego do sporządzenia projektów, który stwierdził, że w związku z kolektorem nie przewiduje się żądnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu. Poza rejonami wskazanymi w rysunku planu, plan dopuszcza budowę niezbędnej sieci kolektorów. Tym samym, po analizie miejscowego Planu, organ ustalił, że w wyniku wznowionego postępowania nie mogłaby zapaść decyzja inne niż odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, stosownie do przepisu art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na upływ pięciu lat od daty doręczenia decyzji, zgodnie z art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie może toczyć się postępowania badające sprawę co do istoty. Sąd pierwszej instancji uznał również, że ze względu na upływ czasu, ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego utraciły moc wiążącą z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak też NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 38 oraz wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, M. K. i K. K., wnieśli dwie skargi kasacyjne, z 6 i 10 listopada 2008 r., za każdym razem reprezentowani przez innego pełnomocnika. Analiza obu pism wskazuje jednak, iż skarga kasacyjna z 10 listopada 2008 r., oprócz jednego akapitu więcej, jest takiej samej treści co skarga kasacyjna z 6 listopada. Poniżej omówiona zatem zostanie skarga kasacyjna z 10 listopada 2008 r. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 177 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – polegające na przyjęciu, iż skarżący, w czasie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na cele budowy kolektora sanitarnego w decyzji Wójta Gminy Czarny Dunajec z dnia [...] października 1996 r., posiadali przymiot strony tego postępowania i można było na ich żądanie wznowić postępowanie oraz wydać decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec z [...] lipca 2003 r., podczas gdy faktycznie skarżący nie mieli w 1996 r. interesu prawnego, który nadawał by im przymiot strony, ponieważ planowana i uzgadniana wówczas trasa przebiegu kolektora sanitarnego nie obejmowała ich nieruchomości. Niezależnie od tego skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżone decyzje obu instancji skierowane zostały do "osoby nie będącej stroną" co czyni je nieważnymi z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego) oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z nierozpoznaniem skargi w zakresie wszystkich zgłoszonych zarzutów a szczególnie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez zasiadanie w składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego członka, który podlegał na mocy tych przepisów wyłączeniu. Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 i 81 kodeksu postępowania administracyjnego przez brak zwrócenia uwagi przez Sąd na wadliwą ocenę ustalonego stanu faktycznego dokonaną przez organy obu instancji w zakresie terenu planowanej inwestycji, i to mimo braków w dokumentacji wymaganej przez prawo materialne w art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz mimo wskazywania przez skarżących na wręcz systematyczne łamanie prawa przez organ pierwszej instancji i błędy w opracowaniu rzeczoznawcy inż. J. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja wójta z dnia [...] października 1996 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na cele budowy linii kolektora sanitarnego wydana została bez przeprowadzania postępowania i nie odpowiadała wymaganiom określonym w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie posiadała wykazu działek. Dopiero w 1997 r., po skardze mieszkańców P., sporządzono wykaz działek, po których przebiegać miała trasa kolektora (k. 32-38, brak podpisu skarżących). Ponadto, mieszkańcy nie byli informowani o postępowaniu a nawet wprowadzani w błąd. Złożone przez skarżących 4 grudnia 1996 r. do gminy zapytanie w sprawie przebiegu kolektora po jednej z ich działek w P., pozostało bez odpowiedzi, a po wznowieniu postępowania dołączono je do akt sprawy, co zostało następnie uznane jako dowód posiadania informacji przez skarżących w tamtym czasie. Dopiero w 2007 r. skarżący powzięli informację, że w projekcie nie przewidziano budowy kolektora na ich działce, ale ich skarga znajdowała się już w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie. Tą okoliczność podnosili skarżący przed Sądem pierwszej instancji, min. w piśmie z 7 lipca 2008 r., jednakże nadal byli traktowani jako strony postępowania. Numery działek wskazane w wykazie z 1997 r. (k. 32 - 38) nie odpowiadają tym umieszczonym w opracowaniu rzeczoznawcy inż. J. Organ w 2003 r. uzupełnił decyzję z 17 października 1996 r., gdyż dołączył nieruchomości, które nie były uzgadniane. Skoro więc skarżący nie mieli przymiotu strony, co organ winien był sprawdzić z urzędu, to zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Na koniec skarżący wskazali, powołując się na treść art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, iż przymiot strony w rozumieniu art. 28 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie sołectwu i to ono powinno być zarówno wnioskodawcą jak i adresatem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, które nie mogło być uchylone ze względu na upływ czasu. Stosownie bowiem do regulacji art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym. Rozwiązanie to jest wyrazem dążenia do zapewnienia stabilizacji stosunków prawnych, nienaruszalności ich, gdy przetrwały już pewien czas jest zatem wyrazem kompromisu preferującego trwałość decyzji. Pozytywna ocena tego rozwiązania uzasadniona jest tym, że upływ czasu może powodować niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania ze względu np. na trudności dowodowe, na wykonanie decyzji i nieodwracalność skutków prawnych, które wywołała (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 225). To oznacza, że w sytuacji gdy kwestionowana decyzja pozostaje w obrocie prawnym ponad 5 lat, tak jak w niniejszej sprawie, to nawet zakładając, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., pośród których znajduje się i ta, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to i tak decyzja taka nie może być uchylona, a organ administracji ogranicza się w takiej sytuacji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 k.p.a.). Czyniąc w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie naruszyło prawa, co Sąd pierwszej instancji zasadnie kontestował. W tej sytuacji na znaczeniu tracą te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania których Sąd pierwszej instancji nie stosował i stosować nie mógł. Co do zaś zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd ten powinien wziąć pod uwagę, iż skarżący M. i K. K. nie mając przymiotu strony nie mogli skutecznie wnieść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie to trzeba zauważyć, że Sąd ten miał podstawy do tego aby sprawę rozpoznać, ponieważ zaskarżona decyzja była kierowana do skarżących, a nitka pierwszego kolektora przechodzi przez nieruchomość skarżących, co M. K. wyraźnie oświadczyła na rozprawie przed NSA, a nawet gdyby kolektor przechodził tylko w sąsiedztwie to i tak dawałby M. i K. K. przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, w którym przymiot ten traktowany jest w orzecznictwie sądowym szeroko, obejmując właścicieli nie tylko działek, przez które przebiegać ma zamierzona inwestycja, ale również działek sąsiednich i to niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do jej oddalenia na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).