II SAB/Gd 35/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie tymczasowego wpisu na listę członków izby inżynierów budownictwa oddala skargę. UZASADNIENIE M. P. wniósł skargę na bezczynność Rady Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa dotyczącą rozpatrzenia wniosku w sprawie możliwości transgranicznego świadczenia usług z dnia 26 stycznia 2020 r. w zawodzie inżynier budownictwa posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnobudowlanej w ograniczonym zakresie do projektowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wniesienie skargi wskazał jej autor, że złożył oświadczenie o zamiarze świadczenia usług transgranicznych w zawodzie regulowanym - inżynier budownictwa - projektant konstrukcyjno -budowlany w ograniczonym zakresie zgodnie z wymaganiami ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych tj. art. 33 tejże ustawy w zw. z art. 20a ustawy o z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Do swojego oświadczenia skarżący załączył wszystkie wymagane prawem dokumenty tj: oświadczenie o zamiarze świadczenia usług transgranicznych, dokument potwierdzający obywatelstwo. zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego, że obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa wykonuje faktycznie i zgodnie z prawem zawód lub działalność w tym państwie członkowskim oraz że w momencie składania zaświadczenia nie obowiązuje go zakaz, nawet tymczasowy, wykonywania zawodu lub działalności - tj. certyfikat VAT wraz z wykazem działalności spółki, której skarżący jest dyrektorem i udziałowcem, który to potwierdza iż działalność prowadzona jest godnie z prawem, co zostało potwierdzone przez organ Zjednoczonego Królestwa w piśmie z dnia 17.07.2018 r. załączone do wniosku. dokument potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie inżyniera - który to potwierdza ukończenie kształcenia regulowanego. Wskazał skarżący, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie wskazując, że skarżący w dniu 26 stycznia 2020 r. złożył do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oświadczenie o zamiarze świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług transgranicznych w okresie od 01.02.2020-01.12.2020r. Poza przedmiotowym oświadczeniem skarżący przedłożył dokument potwierdzający obywatelstwo oraz zaświadczenie potwierdzające, iż skarżący na terenie państwa członkowskiego jest wspólnikiem i dyrektorem spółki prawa handlowego. Rada Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa rozpoznając oświadczenie skarżącego uznała, iż zasadnym jest zobowiązanie wnioskodawcy na podstawie art. 20a ust.4 pkt 1a i 4 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa, do przedstawienia informacji o: rodzaju planowanych czynności zawodowych jakie zamierza wnioskodawca wykonywać jak również o czasie i miejscu świadczenia tych czynności. Nadto jako samorząd zawodowy inżynierów budownictwa wezwała skarżącego do: - wykazania jego dotychczasowego doświadczenia zawodowego do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i przedłożenia referencji podmiotów, na rzecz których realizował ten zakres usług. W ocenie organu brak tych informacji uniemożliwiał pozytywne rozpoznanie wniosku. W związku powyższym w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia 17 lutego 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia oświadczenia o wskazane wyżej informacje, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia oświadczenia bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca przedmiotowe wezwanie została przekazana na adres wnioskodawcy. Wnioskodawca nie przedstawił żądanej informacji w związku z tym organ pozostawił oświadczenie bez rozpoznania. W dniu 23 kwietnia 2020 r. skarżący złożył Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ponaglenie na niezałatwienie sprawy związanej ze złożonym oświadczeniem z dnia 26 stycznia 2020 r. w terminie. Z treści uzasadnienia przedmiotowej skargi wynika, iż pismo nakazujące złożenie dodatkowych wyjaśnień zostało skarżącemu doręczone. W przedostatnim akapicie skargi, skarżący wskazuje bowiem, iż dotyczy ona skargi na bezczynność w związku z pozostawieniem podania bez rozpoznania. Podniósł organ, że skarżący nie wskazał powodów i uzasadnienia niewykonania tego wezwania. Wskazując na powyższe zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, iż po stronie Rady Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przy rozpoznawaniu sprawy doszło do bezczynności. Nie zaszły też okoliczności uzasadniające obciążenie organu grzywną, za zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Na uwzględnienie w żadnym razie nie zasługują również wnioski skargi dotyczące zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika "winnego" niezałatwienia sprawy w terminie. Stosownie bowiem do obowiązujących przepisów prawa, odpowiedzialność dyscyplinarna pracownika regulowana jest przepisami Kodeksu pracy, a ta sfera nie podlega kompetencji sądów administracyjnych. Nie znajduje również uzasadnienia wniosek skargi dotyczący kwestii stwierdzenia przez Wysoki Sąd, iż doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych ( Dz.U.2016.1169 t.j. ). Wskazał organ, że Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa jest samorządem zawodowym inżynierów budownictwa i jako taka, wyłączona jest z kręgu podmiotów objętych przepisami cyt. wyżej ustawy. Jak wynika z tytułu ustawy, określa ona odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, a za takich nie można uznać członków Rady Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania rozstrzygnięcia. Oświadczenie skarżącego z dnia 26 stycznia 2020 r. pozostawiono bez rozpoznania ze względu na nieusunięcie przez skarżącego braków skargi w terminie. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Na postawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skargi w obu przypadkach mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślenia wymaga, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Z kolei formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg formalny - złożył bowiem wymagane prawem ponaglenie. Kolejno wskazać należy, że zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Reasumując stwierdzić należy, że z powyższych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Ponadto organ zobligowany jest do każdorazowego informowania strony w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Przystępując do oceny zasadności skargi wskazać należy, że postępowanie w sprawie wpisu tymczasowego oraz uznawania kwalifikacji zawodowych są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017.1332), samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1-5 (m.in. kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi), mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Jednocześnie, na podstawie przepisu art. 12a ustawy Prawo budowlane, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1, mogą również wykonywać osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych. W tym miejscu konieczne staje się odwołanie do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. 2016.1725 - dalej ustawa o samorządach), w której zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 pkt 4, izby inżynierów budownictwa zrzeszają osoby, które są obywatelami państw członkowskich, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do wykonywania działalności w budownictwie, równoznacznej wykonywaniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 1 i 3 oraz posiadają odpowiednią decyzję o uznaniu kwalifikacji zawodowych. Z powyższego wynika, że inżynier budownictwa, będący obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jest uprawniony do wykonywania na terytorium naszego kraju samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie po uzyskaniu decyzji o uznaniu jego kwalifikacji zawodowych. Jednakże należy zaznaczyć, że powoływana ustawa, przewiduje wyjątek od zasady uznawania kwalifikacji zawodowych, w postaci wynikającego z art. 20a ust. 1 ustawy o samorządach uprawnienia do "świadczenia usług transgranicznych". Jak bowiem stanowi wskazany przepis, obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa, który prowadzi zgodnie z prawem działalność w zakresie tego zawodu w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim, ma prawo do świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usługi transgranicznej w rozumieniu art. 5 pkt 10 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117) w zawodzie odpowiednio architekta lub inżyniera budownictwa. Oznacza to, że inżynier budownictwa nie jest obowiązany do poddania się procedurze uznawania kwalifikacji zawodowych, jeśli spełnia warunki niezbędne do świadczenia usług transgranicznych i dopełnił wymogów, które związane są z możliwością świadczenia tychże usług. Jednocześnie ustawodawca zwalniając z obowiązku uznawania kwalifikacji zawodowych nakłada na inżyniera budownictwa pewne minimalne wymogi, których spełnienie zabezpiecza interesy uczestników procesu budowlanego i zapobiega korzystaniu z przedmiotowego uprawnienia w sposób sprzeczny z przepisem art. 20a ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Nie inaczej bowiem należy odczytywać wymogi, o których mowa w ust. 2, 3, 5 i 6 art. 20a powoływanej ustawy, jak sprawowanie pewnej kontroli przez państwo, przy świadczeniu usług, z których wykonywaniem i których wykonanie, związane jest z bezpieczeństwem ludzi. W konsekwencji inżynier budownictwa jest zobowiązany złożyć nie tylko oświadczenie o zamiarze świadczenia danej usługi, które to oświadczenie pozwala w istocie na weryfikację okoliczności, czy mamy do czynienia ze świadczeniem usług transgranicznych. W dniu 26 stycznia 2020 r. M.P., powołując się na art. 33 ust. 2 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 220 ze zm.) – zwaną dalej "ustawą o zasadach uznawania kwalifikacji" doręczył do Rady Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oświadczenie o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej w okresie od 1 lutego 2020 r. do 1 grudnia 2020 r. Organ, już w dniu 17 lutego 2020 r., zwrócił się do strony o uzupełnienie braków formalnych tego oświadczenia, zobowiązując skarżącego do wykazania jego dotychczasowego doświadczenia zawodowego do projektowania w specjalności konstrukcyjno - budowlanej i przedłożenia referencji podmiotów, na rzecz których realizował ten zakres usług oraz przedstawienia informacji o rodzaju planowanych czynności zawodowych jakie zamierza wnioskodawca wykonywać, jak również o czasie i miejscu świadczenia tych czynności. Wobec niezastosowania się skarżącego do wystosowanego wezwania organ pozostawił jego oświadczenie bez rozpoznania. W ocenie Sądu, wezwanie do uzupełnienia braków złożonego oświadczenia było prawidłowe bowiem podstawą prawną dokonania tymczasowego wpisu na listę członków okręgowej izby inżynierów: budownictwa jest art. 20a ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Zgodnie z treścią ww. przepisu Przed rozpoczęciem świadczenia usługi transgranicznej po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa przedkłada okręgowej radzie izby właściwej ze względu na miejsce zamierzonego świadczenia usługi: 1) oświadczenie o zamiarze jej świadczenia zawierające informacje o: a) rodzaju czynności zawodowych, jakie zamierza wykonywać, jeżeli ich określenie jest możliwe, b) posiadanym ubezpieczeniu lub innych środkach indywidualnego albo zbiorowego zabezpieczenia w odniesieniu do odpowiedzialności zawodowej; 2) dokument potwierdzający obywatelstwo; 3) zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego, że obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa wykonuje faktycznie i zgodnie z prawem zawód lub działalność w tym państwie członkowskim oraz że w momencie składania zaświadczenia nie obowiązuje go zakaz, nawet tymczasowy, wykonywania zawodu lub działalności; 4) dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe. Zgonie z ust. 6 tego przepisu obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa przedkłada oświadczenie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, ponownie w każdym roku, w którym zamierza świadczyć usługę transgraniczną. W złożonym przez skarżącego oświadczeniu nie został uwzględniony wymóg wynikający z art. 20 ust. 4 pkt 1a cytowanej ustawy odnoszący się do informacji o rodzaju czynności zawodowych, jakie zamierza wykonywać, jeżeli ich określenie jest możliwe oraz informacje z pkt 4 odnoszące się do przedłożenia dokumentów potwierdzających doświadczenie zawodowe w postaci wykazania doświadczenia zawodowego w projektowaniu specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz przedłożenia referencji podmiotów, na rzecz których realizował ten zakres usług. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi zaznaczyć należy, że treść art. 64 § 2 k.p.a. pozwala na przyjęcie, że jeżeli strona nie usunęła na żądanie organu w wyznaczonym terminie wad formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, to organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ale pozostawia podanie bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwiecień 2017 r. sygn. akt II OSK 494/16, Lex nr 2340061). Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem, czy nie jest w stanie bezczynności) pozostawiając oświadczenie skarżącego o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej bez rozpoznania, wskutek przyjęcia, że zaszły przesłanki zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., a więc, że skarżący nie usunął w zakreślonym terminie braków formalnych oświadczenia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). Jak wynika z akt sprawy, skarżący odebrał ww. wezwanie z 17 lutego stycznia 2020 r. Pomimo jasno sprecyzowanego zobowiązania, pouczenia o negatywnych skutkach niezastosowania się do niego, skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu. W ocenie Sądu, Rada Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa miała więc prawo, zgodnie z wcześniej udzielonym pouczeniem, pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania. Skoro brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania oświadczenia skarżącego, a organ zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania to powyższe okoliczności wykluczają możliwość postawienia zarzutu bezczynności i czynią skargę niezasadną. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.