II OSK 243/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 682/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Jeleniej Górze na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A (T. S.) oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 682/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Jeleniej Górze na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A (T. S.), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt I); stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); oddalił wnioski dotyczące przyznania sumy pieniężnej i wyznaczenia organowi grzywny (pkt IV); zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Sp. z o.o. z/s w Jeleniej Górze złożyła 6 maja 2019 r. do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca (T. S.). Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. (wpływ do organu 7 czerwca 2019 r.) Spółka złożyła ponaglenie zarzucając Wojewodzie bezczynność w rozpatrzeniu tej sprawy. Ponaglenie to zostało przesłane 12 czerwca 2019 r. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który postanowieniem z 24 czerwca 2019 r. stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewoda, pismem z dnia 30 maja 2019 r. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia, w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie dokumentów wskazanych w piśmie. Kolejnym pismem, z dnia 3 lipca 2019 r., Wojewoda wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dalszych dokumentów. Strona skarżąca złożyła 11 czerwca 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody, w związku ze sprawą jej wniosku z 6 maja 2019 r. Przywołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 §1 i 2 P.p.s.a. W dniu 23 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Powołując treść art. 53 § 2b P.p.s.a. Sąd wskazał, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia. Ponadto, wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b P.p.s.a. Sąd wskazał, że ponaglenie zostało złożone w organie 7 czerwca 2019 r. natomiast skarga wpłynęła do Wojewody 11 czerwca 2019 r., zatem w odstępie kilkudniowym. Zdaniem Sądu, warunek formalny określony art. 53 § 2b P.p.s.a. został w tej sprawie spełniony. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda pierwsze czynności w sprawie polegające na wezwaniu do uzupełnienia wniosku podjął 30 maja i 3 lipca 2019 r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu o którym mowa w art. 35 K.p.a. Sąd stwierdził również, że organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie. W ocenie Sądu, powyższe zachowanie wskazuje, że procedowanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby orzeczona bezczynność na tym etapie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że co prawda pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a konieczną do rozpoznania czynnością polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku o niezbędne do rozpoznania tej sprawy dokumentów, minął ponad miesiąc, ale do złożenia skargi na bezczynność doszło w zakreślonym przez organ trzydziestodniowym terminie do uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków wniosku, które nie zostały skutecznie uzupełnione do dnia wniesienia skargi. Kierując się treścią art. 149 § 1 i 1a, wobec braku informacji o zakończeniu postępowania do dnia wyrokowania, zobowiązano organ do wydania aktu i stwierdzając jednocześnie, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze stosunkowo nieznaczną skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na organ wspomnianego środka. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej ani nałożenia na Wojewodę grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a i art. 53 § 2b P.p.s.a oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego - zaledwie na cztery dni przed wpływem skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, co w konsekwencji spowodowało, że organ nie tylko nie miał możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia, ustosunkowania się do ponaglenia przed wpływem niniejszej skargi do organu, ale tym bardziej nie miał możliwości przekazania niniejszego ponaglenia do organu wyższego stopnia, a organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia i możliwości jego rozpatrzenia w ustawowym terminie. Zdaniem organu, prawidłowe jest stanowisko, że do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a "wyczerpania środka zaskarżenia" w postaci ponaglenia z art. 37 K.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast sam wpływ tego środka do organu administracji, a tym bardziej wpływ ponaglenia i skargi do organu w odstępie zaledwie czterech dni, czyli przed upływem terminu na przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia i terminu na jego rozpatrzenie; - art. 209 w zw. z art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy pełnomocnik strony przeciwnej wniósł dwie skargi odnoszące się do tego samego postępowania - na bezczynność i na przewlekłość postępowania, a nadto Sąd I instancji orzekł, że bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej a także wymierzenia organowi grzywny. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sytuacji tej Sąd powinien orzec o kosztach postępowania na zasadzie art. 206 P.p.s.a., oceniając powyższe jako "uzasadniony przypadek" częściowego zasądzenia kosztów postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej odrzucenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W pismach procesowych z dnia 28 lipca 2020 r. oraz 6 sierpnia 2020 r. skarżący oraz organ wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. i art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest zasadny. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponadto, ponaglenie nie stanowi trybu instancyjnego, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 K.p.a., nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2011/19). Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może więc zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wynikającą z art. 200–204 P.p.s.a., jest w sytuacjach w nich określonych zwrot niezbędnych kosztów postępowania, zaś możliwość ograniczenia, czy odstąpienia od realizacji tej zasady, przewidziana w art. 206, stanowi wyjątek, który może być zastosowany w uzasadnionych przypadkach, a nie jako reguła działania sądu (patrz: Małgorzata Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2019, pkt 4 do art. 206). Norma zawarta w tym przepisie daje sądowi wybór rozstrzygnięcia, co wprost wynika z użycia określenia "może". Świadczy to o uznaniowym charakterze orzeczenia opartego na art. 206 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na regułę wynikającą z art. 200 P.p.s.a. Nie podał przyczyn, dla których nie zastosował dyspozycji art. 206 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi to uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania są rozpoznawane w odrębnych postępowaniach, których przedmiot nie jest tożsamy, nawet gdy skargi te odnoszą się do tego samego postępowania administracyjnego. Zasądzone w niniejszej sprawie koszty obejmują wpis od skargi, w kwocie 100 zł, który skarżący miał obowiązek uiścić i uiścił odrębnie w każdej ze spraw. Nadto, zasądzona kwota obejmuje koszty zastępstwa procesowego. Nie kwestionując podobieństwa spraw, wynikającego z tego samego stanu faktycznego oraz zbliżonej problematyki materialnoprawnej i procesowej, podkreślić jednak należy, że nakład pracy pełnomocnika nie sprowadzał się tylko do przygotowania stanowiska oraz sporządzenia pisma procesowego w jednej ze spraw oraz powielenia w drugiej sprawie. Wbrew wywodom kasacji, treść obu skarg, jakkolwiek zbliżona, zawiera pewne różnice, wynikające z różnic między bezczynnością i przewlekłością postępowania. Stanowisku Sądu pierwszej instancji, polegającemu na przyznaniu stronie skarżącej kosztów zastępstwa procesowego wynikających z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), nie można zatem zarzucić przekroczenia granic uznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.