II SAB/Lu 165/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publiczne I. stwierdza, że Wojewoda Lubelski dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 22 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z 22 lipca 2019 r. F. W. (dalej jako: skarżąca lub Fundacja) zwróciła się do Wojewody L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie z "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań ‘Razem bezpieczniej’ im. Władysława Stasiaka", w latach 2017–2019. Pismem z 5 sierpnia 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącą, że wnioski o dofinansowanie w ramach ww. programu nie mają charakteru dokumentu urzędowego, którego treść podlegałaby udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. dalej jako: u.d.i.p.). Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. W ocenie organu wnioskodawca nie ma prawa, aby na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., żądać udostępnienia dokumentów prywatnych, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Pismem z 16 marca 2020 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Fundacja wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że uwzględnił w całości powyższą skargę i wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że po wniesieniu skargi, dokonano ponownej analizy prawnej z uwzględnieniem orzecznictwa sądowego w analogicznych sprawach. Do odpowiedzi na skargę dołączono zrzuty z ekranu z elektronicznej skrzynki pocztowej, wskazujące, że w dniu 20 kwietnia 2020 r. przesłano Fundacji odpowiedź na wniosek oraz zeskanowane wnioski o dofinansowanie, złożone przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto dołączono kopię decyzji z 20 kwietnia 2020 r., w której Wojewoda odmówił udostępnienia Fundacji informacji publicznej w zakresie wniosków złożonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 7 maja 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo Wojewody, do którego załączono decyzję z 30 kwietnia 2020 r., wydaną w trybie autokontroli, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji od decyzji z 20 kwietnia 2020 r. W decyzji Wojewoda uznał odwołanie na zasługujące na uwzględnienie w całości i uchylił zaskarżoną decyzję. Z treści wskazanej decyzji, wynika, że organ uznał, iż decyzja z 20 kwietnia 2020 r., została wydana omyłkowo, a treść zawartą w jej uzasadnieniu należało uczynić przedmiotem jedynie pisma, wskazującego ewentualnie, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że ponowna analiza sprawy wykazała, iż wszystkie podmioty, jakie otrzymały dofinansowanie stanowiły jednostki samorządu terytorialnego, zaś podmioty wymienione w decyzji z 20 kwietnia 2020 r. dofinansowania nie otrzymały. Po rozpatrzeniu skargi Fundacji wyrokiem z 20 maja 2020 r. (II SAB/Lu 43/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Fundacji z 22 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku Fundacji z 22 lipca 2019 r.; zasądził od Wojewody na rzecz Fundacji kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Fundację, wyrokiem z 25 listopada 2022 r. (III OSK 3490/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), ponieważ sąd I instancji nie orzekł w sprawie na podstawie całych akt sprawy, w rezultacie ustalił stan faktyczny, który był podstawą orzekania niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd nie uwzględnił treści decyzji autokontrolnej organu z 30 kwietnia 2020 r. i zawartych w niej informacji. W rezultacie sąd I instancji co najmniej przedwcześnie stwierdził, że organ nie udostępnił wnioskowanej informacji ani decyzją nie odmówił jej udostępnienia, czym naruszył art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w ogóle nie uwzględnił faktu częściowego udzielenia wnioskowanej informacji pismem z 20 kwietnia 2020 r. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie, wyrażona w ramach wiążącej sąd I instancji, argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiła się do dwóch kwestii. Po pierwsze, zdaniem NSA, wydając wyrok z 20 maja 2020 r., sąd I instancji nie uwzględnił tego, że w decyzji autokontrolnej Wojewody z 30 kwietnia 2020 r., organ wskazał, iż "analiza sprawy wykazała, że wszystkie podmioty jakie otrzymały dofinansowanie stanowiły jednostki samorządu terytorialnego, zaś podmioty wymienione w skarżonej decyzji (niebędące jednostkami samorządu terytorialnego – dopisek NSA) dofinansowania nie otrzymały". Zatem podstawą uchylenia decyzji z 20 kwietnia 2020 r. była zbędność jej wydania, skoro wystarczyło pismem odpowiedzieć Fundacji, że żadne inne podmioty poza jednostkami samorządu terytorialnego wskazanymi w odpowiedzi na wniosek z 20 kwietnia 2020 r. nie otrzymały dofinansowania. Okoliczność ta wskazywałaby na uwzględnienie wniosku przez Wojewodę i udzielenie wyczerpującej odpowiedzi na wniosek Fundacji z 22 lipca 2019 r. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w obecnym stanie prawnym nie ma potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, trzeba na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 jako: u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Aby ocenić zasadność skargi, z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA, należy wskazać prawidłowy algorytm działania organu przy rozpoznawaniu wniosku Fundacji, a następnie odnieść do niego fakty, jakie miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę także działania mające miejsce już po wniesieniu skargi. We wniosku z 22 lipca 2019 r. Fundacja wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań ‘Razem bezpieczniej’ im. Władysława Stasiaka", w latach 2017–2019. W kwestii kwalifikacji żądania zawartego we wniosku, Sąd stoi na stanowisku, że dotyczyło ono informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że dokumenty stanowiące podstawę ubiegania się o dofinansowanie realizacji projektu ze środków publicznych, w przypadku, gdy takie dofinansowanie zostało udzielone, zawierają informację publiczną. Takie dokumenty dotyczą sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym (wydatkowanie środków publicznych), a zatem udzielanie pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p.). Skoro żądanie Fundacji odnosiło się do wniosków, które otrzymały dofinansowanie z programu, a zatem wiązały się z wydatkowaniem środków publicznych, należało je rozpoznać z zachowaniem trybu określonego w ustawie z 2001 r., tj. albo udostępnić, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia, jeżeli zachodziły ustawowe przesłanki do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Trzeba przy tym odnotować, że przepisy odrębne mogą wprowadzać odmienny tryb udostępnienia informacji o dofinansowaniu projektów ze środków publicznych, w tym wyłączać udostępnianie dokumentacji aplikacyjnej w ramach konkursów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie wyłączenie wprowadzał art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, ze zm.), przewidujący, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Aktualnie analogiczną regułę wprowadza art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079, ze zm.). Regulacje te nie mają jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, nic bowiem nie wskazuje, aby wnioski o dofinansowanie z programu wskazanego we wniosku Fundacji były rozpatrywane w trybie uregulowanym w ustawie wdrożeniowej. Należy przy tym zauważyć, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok Sądu I instancji w tej sprawie, to nie zakwestionował samej kwalifikacji prawnej żądania Fundacji jako dotyczącego informacji publicznej. Ponadto, w istocie spór między samymi stronami w tym zakresie stracił już w zasadzie rację bytu, wobec ustaleń i działań organu podjętych już po wniesieniu skargi. Z ostatecznych ustaleń organu, zweryfikowanych dopiero na etapie decyzji autokontrolnej z 30 kwietnia 2020 r., wynika, że dofinansowanie z programu uzyskały wyłącznie podmioty publiczne – jednostki samorządu terytorialnego, żaden podmiot prywatny dofinansowania nie uzyskał. Wypada przy tym odnotować, że prawdziwość tego stwierdzenia nie podlega weryfikacji sądu administracyjnego w trybie skargi na bezczynność organu. Z oczywistych bowiem przyczyn sąd nie ma dostępu do źródeł danych, które pozwalałyby zweryfikować prawdziwość twierdzeń organu. Prawdziwość takich twierdzeń podlegać może jedynie w ramach ewentualnej odpowiedzialności karnej osoby, która udzieliła informacji niezgodnej z prawdą. W tak ustalonych okolicznościach, prawidłowe działanie Wojewody powinno wyglądać w ten sposób, że w terminie 14-dniowym od złożenia wniosku organ powinien był: (1) udostępnić wszystkie wnioski, które uzyskały dofinansowanie oraz (2) poinformować, że żaden podmiot prywatny nie uzyskał dofinansowanie. Nie było ani podstaw do twierdzenia, że żądane informacje nie są informacją publiczną, ani wydawania decyzji odmownej, w oparciu o przesłankę informacji przetworzonej bądź ochrony danych osobowych. Porównanie działań Wojewody ze wskazanym prawidłowym algorytmem działania w świetle przepisów ustawy prowadzi do prostej konkluzji: organ nie rozpoznał wniosku w terminie ustawowym. Pismo z 5 sierpnia 2019 r. stanowiło odpowiedź błędną, nie realizująca obowiązku ustawowego. Do prawidłowego rozpoznania wniosku doszło dopiero w kwietniu 2020 r. i to "na raty" – poprzez udostępnienie wniosków podmiotów publicznych, które uzyskały dofinansowanie (20 kwietnia 2020 r.) oraz poprzez poinformowanie, że żaden podmiot prywatny nie uzyskał dofinansowania w ramach programu (uzasadnienie decyzji autokontrolnej z 30 kwietnia 2020 r.). Skoro organ nie rozpoznał wniosku, pozostawał w dacie wniesienia skargi w stanie bezczynności. Stan ten ustał w toku postępowania przed sądem, nie ma zatem podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku Fundacji z 22 lipca 2019 r. Kierując się wiążącą wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA, Sąd nie umarzał postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, uznając – w ślad za wiążącym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jest to zbędne wobec samego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). Prawidłowe rozpoznanie wniosku Fundacji ze znacznym opóźnieniem, w istocie dopiero w wyniku wniesienia skargi do sądu, nie wynikało z rażącego lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji o środowisku, lecz z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów. Nie ma zatem znamion pozwalających na kwalifikację bezczynności jako rażącej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł). Z uwagi na status skarżącej jako organizacji pożytku publicznego, pełnomocnictwo było zwolnione od opłaty skarbowej.