III SA/Kr 500/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociaga Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 20 stycznia 2020 r. nr XX.167.2020 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rady Gminy Czernichów podjęła w dniu 20 stycznia 2020 r. uchwałę Nr XX.167.2020 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Uchwałę podjęto na podstawie art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Rada Gminy Czernichów uchwaliła, co następuje: § 1. Postanawia się przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami w sprawie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany przebiegu granicy pomiędzy gminą Brzeźnica w powiecie wadowickim a gminą Czernichów w powiecie krakowskim w ten sposób, by granica ta przebiegała środkiem koryta Wisły, a działki leżące w korycie rzeki Wisły i na jej lewym brzegu w przysiółku Sokółka zostały wyłączone z gminy Brzeźnica i włączone do gminy Czernichów, do obrębu geodezyjnego Rusocice. § 2. 1. Konsultacjami obejmuje się wszystkich mieszkańców gminy Czernichów, którzy ukończyli 18 lat. 2. Konsultacje zostaną przeprowadzone w okresie od 1 lutego do 31 marca 2020 roku. § 3. 1. Konsultacje polegają na wyrażeniu poparcia lub sprzeciwu wobec proponowanej zmiany przebiegu granic gminy w jednej z następujących form: 1) przesłanie w formie pisemnej indywidualnego stanowiska, zawierającego przynajmniej następujące dane: imię i nazwisko, adres zamieszkania, stanowisko wobec proponowanej zmiany przebiegu granic gminy, własnoręczny podpis; 2) przesłanie w formie elektronicznej indywidualnego stanowiska, zawierającego przynajmniej następujące dane: imię i nazwisko, adres zamieszkania, osobisty adres poczty elektronicznej, stanowisko wobec proponowanej zmiany przebiegu granic gminy; 3) podpisanie się na liście osób popierających proponowaną zmiany przebiegu granic gminy, której wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały, lub na liście osób sprzeciwiających się proponowanej zmianie przebiegu granic gminy, której wzór stanowi załącznik nr 2 do uchwały, wyłożonych w siedzibie Urzędu Gminy Czernichów - Biuro Obsługi Klienta oraz u sołtysów. 2. Każdy mieszkaniec może uczestniczyć w konsultacjach tylko jeden raz, wybierając dogodną dla siebie formę udziału. § 4. W celu umożliwienia mieszkańcom szczegółowego zapoznania się z proponowaną zmianą przebiegu granic gminy, a także z jej spodziewanymi skutkami, Wójt Gminy Czernichów w porozumieniu z Sołtysem Rusocic zorganizują otwarte zebranie konsultacyjne. § 5. Zobowiązuje się Wójta Gminy Czernichów do podania do wiadomości mieszkańców na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń sołeckich, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej gminy i w gminnych portalach społecznościowych ogłoszenia o konsultacjach z mieszkańcami oraz o terminie i miejscu zebrania, o którym mowa w § 4. § 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Czernichów. § 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, zaskarżając ją w całości. Wskazanej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie jej opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu we wskazanym organie publikacyjnym i mogła wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W dniu 20 stycznia 2020 r. Rada Gminy w Czernichowie podjęła uchwałę Nr XX.167.2020 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Przedmiotowa uchwala wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego w dniu 28 stycznia 2020 r. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała Rady Gminy Czernichów Nr XX.167.2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje wniosek, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Co więcej, taka uchwała, jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, powinna była zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy przewidywać odpowiednie vacatio legis, które co do zasady nie może być krótsze niż 14 dni. W zaskarżonej uchwale w § 7 uregulowano zaś, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Brak publikacji przedmiotowej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, iż uchwała ta nie weszła w życie. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie. Warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Skarżący podkreślił, iż kwestionowana uchwała narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż § 7 zaskarżonej uchwały jest ewidentnie sprzeczny z powołaną wyżej regulacją prawną. Podjęcie wzmiankowanej uchwały Rady Gminy Czernichów z pominięciem wymogów określonych normami prawnymi art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych narusza również wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto podjęcie zaskarżonej uchwały narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP która stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W szczególności niezachowanie vacatio legis wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi naruszenie jednej z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie normy określającej zasadę zaufania do państwa prawa. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie - co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czernichów wniósł o uwzględnienie tej skargi i uznał stanowisko skarżącego zawarte w skardze za zasadne. Organ podniósł, że Rada Gminy Czernichów przystąpi do zmiany zaskarżonej uchwały, tak aby była ona w pełni była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i stanowiskiem judykatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Czernichów z dnia 20 stycznia 2020 r. nr XX.167.2020 w sprawie: przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W niniejszej sprawie istotne wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Brak jest ustawowych definicji obu pojęć, co powoduje konieczność odwołania się w tym zakresie do stanowiska wypracowanego przez doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie między innymi przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi w szczególności o naruszenia przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści naruszonego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Fundamentalną kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego uchwały nr XX.167.2020 podjętej w dniu 20 stycznia 2020 r., a ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81756 oraz wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29.04.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (por. wyrok NSA z dnia 8.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, CBOSA oraz wyrok WSA w Kielcach z 13.04.2017 r., sygn. akt. II SA/Ke 38/17, CBOSA). Uchwała zawiera wskazanie, że konsultacjami obejmuje się wszystkich mieszkańców Gminy Czernichów, którzy ukończyli 18 lat. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców Gminy Czernichów. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten stanowi: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Paragraf 7 zaskarżonej uchwały jest ewidentnie sprzeczny z powołaną wyżej regulacją prawną. Zarzuty skargi są zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.