I OSK 1332/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1370/19 w sprawie ze skargi [...] w [...] na postanowienie [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie [...] w [...] i poprzedzające je postanowienie [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r., znak [...] ; II. zasądza od [...] w [...] na rzecz [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1370/19, oddalił skargę [...] w [...] (dalej jako strona skarżąca, skarżąca kasacyjnie lub Spółka) na postanowienie [...] w [...] (dalej jako organ odwoławczy lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Spółka pismem z [...] lipca 2018 r. wystąpiła do [...](dalej jako organ I instancji lub Starosta) z wnioskiem o odtworzenie decyzji [...] (dalej jako Naczelnik Miasta i Gminy) z [...] kwietnia 1976 r., nr [...] wskazując, że posiada jedynie kserokopię decyzji, której oryginał nie został odnaleziony, a jest to niezbędne do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania. Starosta postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy podnosząc, że przepisy k.p.a. nie regulują postępowania w sprawie odtworzenia akt. Organ I instancji wskazał ponadto, iż nawet gdyby uznać, że można odpowiednio stosować przepisy k.p.c., to sprawa taka, na podstawie art. 718 k.p.c. uległa przedawnieniu. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że stanowisko [...] jest wadliwe, gdyż utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, w celu przeprowadzenia tego postępowania, wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. [...] rozpoznając sprawę przeanalizowało przepis art. 61a § 1 k.p.a., po czym stwierdziło, że Spółka jest niewątpliwie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jednakże rozważenia wymaga kwestia, czy wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organu odwoławczego [...] prawidłowo uznał, iż przepisy k.p.a. nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt. [...] zwróciło uwagę, na co wskazała strona skarżąca w zażaleniu, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazywało odpowiednie stosowanie, w celu prowadzenia tego postępowania, przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. [...] nie podzieliło jednakże tej linii orzeczniczej i, przychylając się do stanowiska organu I instancji, przytoczyło orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OW 9/18, w którym stwierdzono, że "odtworzenie akt postępowania administracyjnego lub niektórych dokumentów, stanowiących część takich akt, nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak przepisu prawa, który stanowiłby, że takie odtworzenie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. Nie jest to także działanie organów administracji podejmowane poprzez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż także brak przepisu prawa, który by tak stanowił. W ocenie NSA brak podstaw, aby możliwość odtworzenia akt postępowania administracyjnego lub ich części wyprowadzać z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub kodeksu postępowania cywilnego. Jest natomiast dopuszczalne ustalenie w konkretnej sprawie administracyjnej treści dokumentu, będącego częścią akt postępowania administracyjnego, jeżeli ten dokument jest istotnym w sprawie dowodem. Takiego ustalenia dokonuje się jednakże w postępowaniu dowodowym przy użyciu dopuszczalnych środków dowodowych (art. 75 k.p.a.). W związku z tym właściwym do dokonania tych czynności jest ten organ administracji, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, w której zaginiony dokument ma istotne znaczenie". W świetle powyższego [...] uznało, że brak jest podstaw aby uznać, że postępowanie takie może być prowadzone na podstawie przepisów k.p.c. albo ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast treść decyzji, której odtworzenia domaga się strona skarżąca, może zostać ustalona w postępowaniu odszkodowawczym. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia decyzji, ze względu na brak przepisów przewidujących prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia akt, podczas gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje odpowiednie stosowanie, w celu przeprowadzenia tego postępowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, utrzymanie w mocy postanowienia [...] podczas, gdy strona skarżąca posiada interes prawny w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu odtworzenie zaginionej decyzji; 3) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji państwowej; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia [...] w całości, pomimo istnienia okoliczności, które powinny skutkować uchyleniem postanowienia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.; 5) art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.) poprzez rozpatrzenie odwołania od postanowienia przez [...] w sytuacji, gdy postanowienie dotyczy wykonywania przez [...] zadań administracji rządowej, a zatem w takim przypadku organem wyższego stopnia powinien być wojewoda. Sąd wojewódzki oddalając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wszczęcia tego postępowania, a także brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.c. oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących kwestie odtworzenia akt, zaś treść decyzji, której odtworzenia domaga się strona skarżąca, może zostać ustalona w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. Sąd I instancji w ramach argumentacji przytoczył i w pełni podzielił, przywołane przez organ odwoławczy, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II OW 9/18, a nadto podkreślił, że skoro decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 1976 r., której dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania, jest częścią akt administracyjnych w innej sprawie administracyjnej, to właśnie w ramach tej sprawy (dotyczącej ustalenia odszkodowania) powinny zostać podjęte czynności celem odtworzenia treści przedmiotowej decyzji. Zdaniem Sądu wojewódzkiego słusznie organy orzekające uznały, że zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia zaginionej decyzji, ponieważ nie można uznać, że postępowanie mające na celu odtworzenie zaginionej decyzji jest odrębną sprawą administracyjną. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa, a w jego ocenie postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. oraz przez właściwe organy administracji. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wydany wyroku w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 1976 r., podczas gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne w celu prowadzenia postępowania o odtworzenie akt sprawy nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie wskutek czego Sąd I instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., mimo że postępowanie (działanie organów) prowadzone było w sposób budzący brak zaufania do organu administracji państwowej. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że odtworzenie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 1976 r., która jest niezbędnym elementem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie może nastąpić w drodze odrębnego postępowania administracyjnego dotyczącego odtworzenia tej decyzji. W ocenie Sądu I instancji treść decyzji, której odtworzenia domaga się Skarżąca, może zostać ustalona jedynie na potrzeby rozstrzygnięcia innego toczącego się postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a. Złożono również, na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a., oświadczenie o zrzeknięciu się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, stwierdzając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na jednej tylko podstawie kasacyjnej, tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut został tak skonstruowany, że do przepisu o charakterze wynikowym, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., przyporządkowano art. 61a § 1 k.p.a. w kontekście błędnego przyjęcia, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia decyzji, a także ogólny przepis art. 3 § 1 u.p.p.s.a. o zakresie właściwości sądów administracyjnych połączony z art. 7 i art. 8 k.p.a. jako wynik niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Istota sporu ogniskowała się wokół oceny, czy organy obu instancji, a za nimi również Sąd I instancji, prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. warunkująca wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a mianowicie wniesienie żądania w sprawie odtworzenia decyzji administracyjnej w odrębnym postępowaniu administracyjnym, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Prezentowane stanowisko oparte zostało na wywodach zawartych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OW 9/18, które sprowadzają się do konkluzji, że brak jest przepisów prawnych, które stanowiłyby, że odtworzenie akt administracyjnych lub ich części (tutaj dotyczyłoby to ostatecznej decyzji administracyjnej) następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, ani też nie jest to działanie organów administracji podejmowane poprzez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej. W orzeczeniu tym podniesiono również brak podstaw, aby możliwość odtworzenia akt postępowania administracyjnego lub ich części wyprowadzać z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub kodeksu postępowania cywilnego, jednocześnie dopuszczając ustalenie w konkretnej sprawie administracyjnej treści dokumentu, będącego częścią akt postępowania administracyjnego, jeżeli ten dokument jest istotnym w sprawie dowodem. Po przeciwnej stronie umiejscowić należało argumentację skarżącej kasacyjnie, która konsekwentnie powoływała się na inne poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych lub ich części wskazujące na możliwość zastosowania w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie składu orzekającego za zasadny należało w tej sytuacji uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., jak też art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 8 k.p.a., jednakże z częściowo innym uzasadnieniem, niż to podniesione w skardze kasacyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, lecz jednocześnie stosowanie tej instytucji przez organy administracji jest nie tylko dopuszczalne, ale i w szeregu przypadkach konieczne dla zachowania spójności i ciągłości stosunków administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa powyższe zapatrywanie, a jedynie różnicuje je podejście do samego już sposobu odtworzenia akt administracyjnych lub jego fragmentów, a zwłaszcza do kwestii samodzielności czy subsydiarności takiego postępowania. Pierwsza grupa orzeczeń dopuszcza możliwość wszczęcia odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt przy zastosowaniu w drodze analogii przepisów księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729 k.p.c.) lub w późniejszych orzeczeniach przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 288- 298 u.p.p.s.a.). Druga grupa orzeczeń dopuszcza możliwość odtworzenia akt przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w ramach postępowania głównego, dla którego ustalenie treści tego zaginionego lub zniszczonego dokumentu ma istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd kasacyjny orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pierwszą linię orzeczniczą dopuszczającą samodzielne postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt z tą jednak uwagą, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) właściwym jest korzystanie w drodze analogii z przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się m.in. tym, że w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu. Prezentowany pogląd szczególnie został uwypuklony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13, i z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 191/14, a sama kwestia zastosowania w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezdyskusyjnie została przyjęta w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08, z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 456/11, i z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1950/18. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego powyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OW 109/13, że "przyjęcie poglądu, iż niedopuszczalne jest prowadzenie w drodze analogii odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem abstrahuje on zupełnie od sytuacji procesowej, w której odtworzenie orzeczenia administracyjnego (na przykład orzeczenia organu administracji o nabyciu własności) jest dla strony istotne ze względu na proces prowadzony przed sądem powszechnym lub administracyjnym. Przedmiotem odtworzenia przez sąd mogą zaś być tylko akta sądowe." W tej mierze za trafną należało uznać także twierdzenia skarżącej kasacyjnie wskazujące, że postępowanie w przedmiocie odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego prowadzone w ramach postępowania dowodowego w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym "pozbawia możliwości formalnego odtworzenia zaginionej decyzji (akt postępowania administracyjnego), a prowadzi jedynie do ustalenia przez organ administracji- na potrzeby danego postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy - iż decyzja o takiej treści została wydana lub też nie. Takie ustalenie poczynione w ramach postępowania dowodowego nie będzie wiążące w innych sprawach, jak również nie będzie dawało możliwości wylegitymowania się przedmiotową decyzją w stosunku do innych stron postępowania zakończonego jej wydaniem oraz w stosunku do osób trzecich". Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżone postanowienie [...], jak i poprzedzające je postanowienie [...], jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 u.p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.