III SA/Gl 725/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda Protokolant starszy referent Izabela Maj-Dziubańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2021 r. sprawy ze skargi I.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 kwietnia 2021r. sygn. akt I OSK 2902/20 Naczelny Sąd Administracyjny: 1. uchylił punkt pierwszy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 92/20 w sprawie ze skargi l. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odrzucił skargę kasacyjną w zakresie punktu drugiego, 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że 12 listopada 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o uzyskanie statusu bezrobotnej. Do wniosku załączyła zaświadczenie z MOPS o pobieraniu w okresie od [...] r. do [...] r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, oświadczenie o opiekowaniu się przez ponad 4 lata niepełnosprawną matką, która w [...] r. doznała [...] i aktualnie ze względu na pogarszający się stan zdrowia przebywa w ośrodku leczniczym zapewniającym 24 godzinną, specjalistyczną pomoc medyczną. Oświadczyła także, że ma trudności z powrotem do pracy zawodowej, a aktualnie z powodu utraty zasiłku jest pozbawiona środków do życia. Decyzją z [...] r. organ orzekł o uznaniu skarżącej z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu rejestracji wnioskodawczyni spełniła warunki do uznania za osobę bezrobotną ale bez prawa do zasiłku, gdyż w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji nie udokumentowała okresów uprawniających do zasiłku wynoszących co najmniej 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409), dalej jako ,,ustawa". Od decyzji w części zawierającej dla niej negatywne rozstrzygnięcie skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc że zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze stanem faktycznym, gdyż udokumentowała okresy uprawniające do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] r. utrzymał w mocy sporną decyzję w zaskarżonej części. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że pozytywne załatwienie było niemożliwe z racji brzmienia art.71 ust. 2 pkt 9 ustawy, który wymaga spełnienia jednocześnie dwóch przesłanek, tj. pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed dniem rejestracji jako osoba bezrobotna oraz utraty prawa do niego w wyniku śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana. Tego ostatniego warunku skarżąca nie spełnia, gdyż zasiłek utraciła w związku z umieszczeniem matki w placówce zapewniającej całodobową opiekę. W uzasadnieniu wyroku z 15 lipca 2020r. sygn. akt III SA/Gl 92/20 Sąd I instancji: 1. uchylił decyzje organów I i II instancji w części odmawiającej przyznania stronie prawa do zasiłku, 2. przyznał pełnomocnikowi strony koszty świadczonej z urzędu a nieopłaconej pomocy prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, WSA stwierdził że nie można zgodzić się ze zróżnicowaniem uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, nad którą sprawowana była opieka, zmarła po okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekuna, jeśli jej śmierć była bezpośrednim następstwem pogorszenia się stanu zdrowia, które nastąpiło jeszcze w trakcie sprawowania nad nią opieki i pobierania przez opiekuna zasiłku, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dalej jako: "u.s.r.", a jednocześnie owo pogorszenie stanu zdrowia podopiecznej uniemożliwiało dalsze sprawowania opieki w warunkach domowych. Nie można bowiem przyjmować, że ustawodawca skłonny jest dopuszczać zróżnicowanie uprawnień podmiotów wynikające z konieczności przeciwdziałania utracie życia lub zdrowia osób najbliższych i dyskryminować te podmioty, które wykonując powinność opieki sprawowanej w warunkach art. 16a u.s.r. i uwzględniając stan zdrowia podopiecznych, umożliwiają im leczenie lub opiekę w warunkach odpowiadających aktualnemu stanowi zdrowia podopiecznych, których to warunków nie mogą zapewnić w ramach opieki domowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda. Wyrok zaskarżył w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że przyznanie zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji innej niż śmierć osoby, nad którą opieka była sprawowana byłoby sprzeczne z brzmieniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, a tym samym niezgodne z zasadą legalizmu. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowało naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Wskazanym na wstępie wyrokiem NSA z 26 kwietnia 2021r. sygn. akt I OSK 2902/20 w punkcie 1. uchylił wyrok WSA w części, w jakiej WSA uchylił decyzje organów obu instancji co do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W motywach rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanka z art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy niewątpliwie nie została spełniona. Stwierdził, że WSA dokonał aksjologicznej wykładni powyższego przepisu, która jednak jest niewłaściwa, bo prawotwórcza - wychodząca poza znaczenie językowe interpretowanej normy, zatem zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia nie mogła być uznana za prawidłową. W punkcie 2. swego wyroku NSA odrzucił skargę kasacyjną w zakresie punktu 2. wyroku WSA, tj. w części, w jakiej Wojewoda kwestionował przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika wnoszącej skargę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. NSA uznał bowiem, że Wojewoda nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu tego punktu wyroku WSA, bowiem rozstrzygnięcie to w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, zajął następujące stanowisko: Stosownie do art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływana jako p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Cytowany przepis wiążąco wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już żadnej swobody w zakresie wykładni prawa, jak również – zasadniczo - nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od dokonanej przez NSA wykładni może nastąpić tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że należy do niego stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. Żadna z tych przesłanek nie nastąpiła w badanej sprawie, dlatego Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku I OSK 2902/20. Nie nastąpiła bowiem zmiana stanu prawnego, która miałaby znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy, również stan faktyczny nie uległ zmianie i jest niesporny. Spór sprowadza się natomiast do ustalenia prawnych konsekwencji w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przypadku zakończenia opieki nad chorym członkiem rodziny na skutek zdarzeń innych niż śmierć podopiecznego na gruncie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. - o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2019r., poz. 1482 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji. Uwzględniając powyższe wiążące WSA ograniczenia, wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca opiekowała się chorą matką przez ponad 4 i pół roku i z tego względu nie mogła podjąć zatrudnienia. Następnie w związku z pogorszeniem stanu zdrowia matki została ona oddana do placówki zapewniającej jej całodobową opiekę. Zatem zakończenie opieki nie nastąpiło w związku ze śmiercią podopiecznej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 9 ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z powyższego wynika, że dla zaliczenia okresu opieki do okresu, od którego zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych warunkiem koniecznym jest śmierć podopiecznego. W sytuacji, tak jak w przedmiotowej sprawie, gdy zakończenie opieki nastąpiło w związku z oddaniem podopiecznej do specjalistycznego ośrodka, a nie jej zgonem, zaliczenie okresu opieki do okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest dopuszczalne jako niezgodne z literalnym brzmieniem omawianego przepisu. W tym zakresie NSA zajął jasne i niebudzące wątpliwości stanowisko stwierdzając w uzasadnieniu, że "w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie nie została spełniona przesłanka z art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy". NSA podzielił także stanowisko wyrażone w wyroku I OSK 1553/10, zgodnie z którym art. 71 ust. 1 ustawy określa sytuacje, gdy bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący i musi być interpretowany i stosowany ściśle. Uwzględniając poczynione na wstępie uwagi co do wiążącego charakteru wyroku NSA, Sąd orzekający stwierdził, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i dokonaną przez NSA wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 9 ustawy. W takim zaś wypadku, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.