II SA/Rz 760/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.4111.409.938.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.S. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 4 maja 2022 r. nr SKO.4111.409.938.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 21 marca 2022 r. nr SAO.8252.5.ŚP.2022 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydana w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2022 r. Skarżący zwrócił się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem M.S. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 21 marca 2022 r., Wójt, działając na podstawie art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 24 ust. 1-4, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") odmówił Skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], M.S. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 19 lutego 2018 r. Przeprowadzony w dniu 9 lutego 2022 r. wywiad środowiskowy potwierdził, że Skarżący sprawuje opiekę nad dziadkiem i pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu. Skarżący oświadczył, że jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która może sprawować taką opiekę i ją faktycznie sprawuje. Ustalono również, że M.S. jest żonaty, jednak jego żona H.S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto M.S. posiada następujących zstępnych: córkę L.C., która legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, syna R.S., legitymującego się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz syna K.S., który ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H.S. Wobec dokonanych ustaleń, organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, co w rezultacie skutkowało wydaniem decyzji odmownej. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił Wójtowi błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie wydanej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 maja 2022 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 2 oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. była wadliwa. Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że choć powyższy wyrok nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak ukształtował nowy stan prawny, który jest dla organów obowiązujący, w konsekwencji czego, data powstania niepełnosprawności, nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia. W ocenie organu odwoławczego przyznanie wnioskowanego świadczenia Skarżącemu nie jest jednak możliwe z uwagi na treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do alimentacji wobec M.S. jest jego syn K.S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne. K.S. mieszka razem z rodzicami oraz własną rodziną - żoną i dwoma synami. Dotychczas opiekował się obojgiem rodziców, jednak z uwagi na jego aktualny stan zdrowia opiekę nad ojcem M.S. przejął wnuk W.S. M.S. jest osobą w wieku 92 lat i cierpi na wiele schorzeń, wymaga stałej pomocy i opieki we wszystkich czynnościach życiowych. Ponadto w ocenie Kolegium, wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów czy przygotowywanie posiłków) nie mogą być uznane za czynności powodujące konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącego. Organ zwrócił uwagę, że są to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a ponieważ Skarżący mieszka razem z rodzicami i dziadkami w jednym domu, trudno założyć, że to on wykonuje te czynności dla całej rodziny, zwłaszcza w sytuacji, gdy w domu pozostaje jego ojciec sprawujący całodobową opiekę nad swoją matką (a babcią wnioskodawcy). Natomiast czynności związane z higieną osobistą M.S. zdaniem Kolegium nie są na tyle absorbujące, aby ich wykonywanie oznaczało konieczność rezygnacji z zatrudnienia nawet w ograniczonym czasowo zakresie. W ocenie organu, ze względu na problemy z kręgosłupem K.S., pomoc przy czynnościach opiekuńczych polegających na podnoszeniu może być świadczona przez Skarżącego, jednak nie są to tego rodzaju czynności, które w sposób jednoznaczny i oczywisty wykluczają podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet na niepełnym etacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił: ( naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością alimentacyjną wobec dziadka, ( dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającej na jego jedynie literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów nie sprawują nad nią opieki, ( dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przejawiającej się zaniechaniem wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciem, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad dziadkiem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje, a także, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, ( naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad dziadkiem. W oparciu o powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji, które zostały wydane w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1 a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO zajęło prawidłowe stanowisko uwzględniając na jego tle skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestia ta jest utrwalona w orzecznictwie, nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i – zdaniem Sądu w takiej sytuacji – nie wymaga już bliższego uzasadnienia. Wykładnia wyżej cytowanych przepisów art. 17 ust. 1a a także art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonywana przez sądy administracyjne nie była jednolita. W związku z istniejącą rozbieżnością, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). Skarżący jest osobą spokrewnioną z dziadkiem w drugim stopniu, zaś jeden ze zstępnych spokrewniony z nim w pierwszym stopniu nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co nie jest przecież przedmiotem sporu. Niezależnie więc od tego, z jakich przyczyn K.S. faktycznie nie może sprawować opieki, Skarżący jako wnuk w tej sytuacji nie jest osobą, której może być to świadczenie przyznane. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły przepisów w niej wskazywanych. To z woli ustawodawcy w okolicznościach sprawy, mimo tego, że jedyny nielegitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności syn sprawował opiekę nad drugim z rodziców, organy nie były uprawnione do przyznania świadczenia osobie spokrewnionej w dalszym stopniu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje czy zakres sprawowanej opieki rzeczywiście umożliwia Skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad dziadkiem. Na marginesie jedynie Sąd nadmienia, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą być okoliczności, których nie przewidują przepisy prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.