IV SAB/Po 51/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza bezczynność Wojewody W. ; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego V. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE IV SAB/Po 51/20 UZASADNIENIE V. P. (zwany dalej "skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") polegające na uchylaniu się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie; - art. 8 § 1 k.p.a. polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej; - art 12 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; - art. 35 § 2 i 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; - art. 36 § 1 i k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. - polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie załatwienia sprawy. Skarżący wniósł m.in. o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji; - stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), że organ dopuścił się bezczynności; - stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; - przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty [...]zł, - zasądzenie kosztów postępowania Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej W. Urzędu Wojewódzkiego w P.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący został powiadomiony, że termin załatwienia sprawy został wyznaczony na dzień [...] grudnia 2019 r., przy czym równocześnie pouczono skarżącego, że przebywa do tego czasu na terenie RP legalnie. Następnie skarżący w dniu [...] stycznia 2020 r. wniósł ponaglenie, a w dniu [...] stycznia 2020 r. został wezwany do uzupełnienia wniosku, co zrobił w dniu [...] lutego 2020 r. Równocześnie przy piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformowano skarżącego, że nowy termin załatwienia sprawy to dzień [...] marca 2020 r. W ocenie skarżącego Wojewoda dopuścił się bezczynności bowiem nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sytuacja, w której organ łamie przepisy prawa, nie stosując się do ustawowych terminów przewidzianych dla załatwiania odpowiednich spraw, powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, jaką w tym przypadku jest Wojewoda. Tym bardziej, jeśli powyższe wywołuje ujemne dla skarżącego skutki. Skarżący stwierdził, iż nie może odbywać podróży zagranicznych, gdyż każde przekroczenie granicy Rzeczpospolitej Polskiej spowoduje, że nie będzie mógł już z powrotem do niej wjechać. Skutkiem jest brak możliwości odbycia podróży do krewnych, bliskich oraz znajomych. Powyższe powoduje szereg komplikacji życiowych i utrudnia załatwienie wielu ważnych spraw w urzędach, bankach w kraju ojczystym. Skarżący zaznaczył również, że nie dostał od organu zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2018 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2018 r.) skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako podstawę ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie wskazując wykonywanie pracy. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku - stawił się osobiście w siedzibie organu, złożył odciski linii papilarnych oraz przedstawił oryginał dokumentu podróży (paszportu) do wglądu. Po uzupełnieniu wniosku Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 z późn. zm.) zwrócił się właściwych organów z wnioskiem o zaopiniowanie wniosku. Następnie Wojewoda wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. wniosek wraz z aktami sprawy został przekazany do siedziby organu w P. wraz z projektem decyzji pozytywnej – udzielającej skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy. Ponieważ skarżący wskazał we wniosku, że w Polsce przebywa także jego żona – N. P. – wniosek został zwrócony do ponownej analizy, a wydanie decyzji pozytywnej było niemożliwe z uwagi na brak spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jedynie wspólny dochód skarżącego oraz jego małżonki spełniał powyższe kryterium, co oznacza, że decyzja mogła zostać wydana jedynie na okres trwania decyzji N. P., a więc do dnia [...] grudnia 2018 r. Okres ten byłby krótszy niż trzy miesiące, a wiec decyzja byłaby niezgodna z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący zmienił informację wskazane we wniosku, dopisując do wniosku małoletnią córkę – A. P., co spowodowało ponowna weryfikację złożonych wniosków. W dni [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpoznany do [...] grudnia 2019 r. Skarżący w dniu [...] stycznia 2020 r. złożył ponaglenie, a po uzupełnieniu wniosku – w dniu [...] lutego 2020 r., Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Oznacza to, że w dniu złożenia skargi ([...] lutego 2020 r.) organ nie pozostawał już w bezczynności, na dowód czego przedstawiono stanowisko sądów administracyjnych Wojewoda zaznaczył, że nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków ale obserwowanego od 2014 r. lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, W 2018 r. przyjęto prawie 7,5-krotnie więcej wniosków dotyczących legalizacji pobytu niż w roku 2014 r.: - w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków, - w 2015 r. - 7961 wniosków, - w 2016 r. - 12 305 wniosków, - w 2017 r. - 18 386 wniosków, - w 2018 r. - 24 807 wniosków, - w 2019 r. - 25 105 wniosków. W ocenie Wojewody, przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Wojewoda w okresie 2016-2020 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 mln zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Wszelkie te, kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste, także terminowości. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Jako "ujemny skutek: bezczynności organu, skarżący wskazał jedynie brak możliwości odbywania podróży do kraju pochodzenia oraz związanych z tym utrudnień. Jak wskazała Wojewoda zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie Wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W porządku prawnym brak jest regulacji stanowiących podstawę do uniemożliwienia wyjazdu z terytorium Polski osobom, które przebywają na tym terytorium na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Natomiast w sytuacji, gdy na terytorium U. funkcjonuje pięć Konsulatów Rzeczypospolitej Polskiej, a obywatele U. będący posiadaczami paszportów biometrycznych mogą wjechać do Polski w ramach ruchu bezwizowego nie można uznać, że wjazd do Polski bez ważnego zezwolenia na pobyt czasowy jest niemożliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny ewentualnej bezczynności organu wskazać trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z nadesłanych przez Wojewodę akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2018 r. (data wpływu do organu – [...] czerwca 2018 r.) skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jako podstawę ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie wskazując wykonywanie pracy. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku - stawił się osobiście w siedzibie organu, złożył odciski linii papilarnych oraz przedstawił oryginał dokumentu podróży (paszportu) do wglądu, po czym Wojewoda zwrócił się właściwych organów z wnioskiem o zaopiniowanie wniosku. Następnie w dniu [...] października 2018 r. wniosek wraz z aktami sprawy został przekazany do siedziby organu w P. wraz z projektem decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy. Ponieważ skarżący wskazał we wniosku, że w Polsce przebywa także jego żona – N. P. – wniosek został zwrócony do ponownej analizy, a wydanie decyzji pozytywnej było niemożliwe z uwago na brak spełniania przez skarżącego kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 114 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jedynie wspólny dochód skarżącego oraz jego małżonki spełniał powyższe kryteria, co oznacza, że decyzja mogła zostać wydana jedynie na okres trwania decyzji N. P., a więc do dnia [...] grudnia 2018 r., co oznacza, że byłby to okres krótszy niż trzy miesiące, co byłoby niezgodne z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący zmienił informację wskazane we wniosku, dopisując do wniosku małoletnią córkę – A. P., co spowodowało ponowna weryfikację złożonych wniosków. W dniu [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpoznany do [...] grudnia 2019 r. Skarżący w dniu [...] stycznia 2020 r. złożył ponaglenie, a po uzupełnieniu wniosku – w dniu [...] lutego 2020 r., Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Co istotne, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach musi być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu dokonując oceny, czy bezczynność miała w przedmiotowej sprawie charakter rażący uwzględnić należy obiektywną okoliczność, jaką jest ilość spraw z zakresu ustawy Prawo o cudzoziemcach, które rozstrzygać muszą organy administracji publicznej. I tak, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków, ale obserwowanego od 2014 r. lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. I tak, w 2018 r. przyjęto prawie 7,5-krotnie więcej wniosków dotyczących legalizacji pobytu niż w roku 2014 r.: - w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków, - w 2015 r. - 7961 wniosków, - w 2016 r. - 12 305 wniosków, - w 2017 r. - 18 386 wniosków, - w 2018 r. - 24 807 wniosków, - w 2019 r. - 25 105 wniosków. Sąd podziela opinię, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych, a niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Okoliczności powyższe – mające charakter obiektywny – wykluczają w ocenie Sądu możliwość orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Wprawdzie w skardze powołano się na okoliczność ograniczonych możliwości podróżowania do czasu wydania decyzji w sprawie, jednak w tym zakresie zauważyć należy, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium RP uważa się za legalny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność nie miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi [...] zł