I SAB/Wa 184/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego wszczętego z wniosków z dnia [...] lipca 1988 r. i z dnia [...] stycznia 1989 r. o przyznanie odszkodowania za część gruntu z gospodarstwa rolnego położonego w [...], oznaczonego jako działka "[...]", stanowiąca część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na G. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE G. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] oraz przewlekłość postępowania w sprawie ustanowienia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość objętą dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajdującą się obecnie w Dzielnicy [...], obejmującej działki ew. Nr [...], [...] z obrębu [...], dz. ew. Nr [...] z obrębu [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. Nr [...] z obrębu [...]. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych; Decyzją z [...] września 1980 r., nr [...], Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr [...] oznaczoną jako część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącą byłą własność J. C., M. D. w 1/3 części i A. M., M. S. w 1/6 części. Decyzją z [...] października 1983 r., nr [...], Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Terenów ustalił odszkodowanie za część nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej pow. [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako cz. osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] na rzecz J. C., M. D., A. M. i M. S.. Przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone dnia [...] stycznia 1984 r. (adnotacja na egzemplarzu decyzji). Decyzją z [...] grudnia 1987 r. Nr [...] Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami ustalił odszkodowanie za nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w [...] przy ul. [...] na rzecz J. C., M. D., A. M. i M. S.. Decyzją z [...] maja 1989 r. Nr [...] Urząd Miasta [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] maja 1994 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] ul. [...] i [...] d. [...]. Postanowieniem z [...] lipca 1994 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Decyzją z [...] listopada 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] ustalił odszkodowanie za część gospodarstwa rolnego o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka "[...]", stanowiącą część osady [....] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2000 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] marca 2001 r., nr [...], Starosta Powiatu [...] odmówił uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części przedmiotowego gruntu o pow. [...] m2 oraz uznał swoją niewłaściwość do rozpatrzenia ww. wniosku do pozostałej części gruntu ozn. jako działka "[...]". Decyzją z [...] listopada 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] marca 2001 r., nr [...], Starosta Powiatu [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z wniosków J.C. z [...] lipca 1988 r., A. M. i M. S. z 14 stycznia 1989 r. o przyznanie odszkodowania za część gruntu gospodarstwa rolnego położonego w [...], oznaczonego jako działka "[...]" stanowiąca część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...] - do czasu rozpatrzenia wniosku J. C., M. D. i N. S. o ustanowienie prawa użytkowania (d. własność czasowa) do części wyżej wymienionego gruntu objętego działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], przez Burmistrza Gminy [...]. Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 1949 r. złożonego przez N. S. i M. D. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] w rejonie ulic [...] i ul. [...], oznaczonego jako działka "[...]", stanowiącego uprzednio część gospodarstwa rolnego, pochodzącego z osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] o pow. Około [...] m2, Prezydent [...] odmówił B. K., A. M., J. M. C., L. J. C., G. S. oraz S. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część dz. ew. Nr [...] z obrębu [...] oraz [...] obręb [...] i [...] obręb [...]. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność Prezydenta [...] oraz przewlekłość postępowania w sprawie ustanowienia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość objętą dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajdującą się obecnie w Dzielnicy [...], obejmującej działki ew. Nr [...], [...] z obrębu [...], dz. ew. Nr [...] z obrębu [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. Nr [...] z obrębu [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ pdoniósł, że strony udowodniły swoje prawa przedkładając wyrok Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny z [...] grudnia 1995 r., sygn. Akt [...], w przedmiocie ustalenia, że L. C. był w dniu wejścia w życie ww. dekretu warszawskiego właścicielem działki pod nazwą "[...]". Organ podniósł, że w toku postępowania podjęto szereg czynności mających na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego umożliwiającego wydanie decyzji merytorycznie rozpatrującej wnioski o przyznanie odszkodowania. Przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że jak wynika z jej akt, organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności, rozpatrując wnioski stron, które jednak z uwagi na wnoszone odwołania były uchylane przez organy odwoławcze. Końcowo Prezydent podniósł, że postanowieniem z [...] marca 2001 r. Starosta Powiatu [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte z wniosków J.C. z [...] lipca 1988 r., A. M. i M. S. z [...] stycznia 1989 r. o przyznanie odszkodowania za część gruntu gospodarstwa rolnego położonego w [...], oznaczonego jako działka "[...]" stanowiącej część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...] do czasu rozpatrzenia przez Burmistrza Gminy [...] wniosku J. C., M. D. i N. S. o ustanowienie prawa użytkowania do części wyżej wymienionego gruntu objętego działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Organ podniósł, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w rejonie ul. [...] i [...], ozn. jako Tabela likwidacyjna wsi [...] nr [...], działka "[...]", do chwili obecnej nie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi uznać należy, że jest ona zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i, pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Przy tym, dla powyższej oceny nie ma znaczenia podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania zostało z urzędu zawieszone i do chwili obecnej nie zostało podjęte. Wprawdzie, zgodnie z art. 103 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w tym kodeksie, jednak nie oznacza to zwolnienia organu administracji z podejmowania jakichkolwiek działań w sprawie. Organ ma w szczególności obowiązek monitorowania, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Ma również obowiązek reagowania na żądania i wnioski stron chociażby z uwagi na konieczność zbadania czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ wskazanym wyżej obowiązkom uchybił. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...], którą rozpoznał wniosek dekretowy z 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] w rejonie ulic [...] i ul. [...], oznaczonego jako działka "[...]", stanowiącego uprzednio część gospodarstwa rolnego, pochodzącego z osady [....] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...] o pow. około [...] m2. O wydaniu powyższej decyzji i tym ustaniu przeszkód do dalszego procedowania sprawy o ustalenie odszkodowania skarżący poinformował organ pismem z [...] września 2019 r. (data wpływu do organu: [...] września 2015 r.). Powyższy monit skarżącego pozostał jednak bez żadnej reakcji Prezydenta, choć jak już wskazano powyżej, organ ma obowiązek monitorowania, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania, a także reagowania na żądania i wnioski stron chociażby z uwagi na konieczność zbadania czy zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie zawieszonego postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.). Ponadto, jeśli organ ma wątpliwości co do charakteru pisma strony, wówczas powinien wezwać stronę do jego sprecyzowania bądź uzupełnienia (art. 64 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, brak jakiejkolwiek reakcji organu na pismo strony informujące o ustaniu przeszkody do dalszego procedowania w sprawie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady informacji (art. 9 k.p.a.). Wobec powyższego, zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należało uznać za zasadny, co skutkowało zobowiązaniem Prezydenta [...] do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego wszczętego z wniosków z dnia [...] lipca 1988 r. i z dnia [...] stycznia 1989 r. o przyznanie odszkodowania za część gruntu gospodarstwa rolnego położonego w [...], oznaczonego jako działka "[...]" stanowiąca część osady [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] Nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide: wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że pomimo wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] lipca 2015 r. rozpoznającej wniosek dekretowy organ nie monitorował, czy w sprawie o ustalenie odszkodowania wystąpiły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania. Nie zareagował też na złożony w tej sprawie monit skarżącego - choćby z uwagi na konieczność zbadania czy tego rodzaju przesłanki zaistniały. Wprawdzie po wydaniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. postanowienia o uznaniu zażalenia skarżącego na bezczynność organu za zasadne organ podjął czynności w sprawie (pisma z [...] listopada 2017 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] oraz do skarżącego, pismo z [...] grudnia 2018 r. do Biura Spraw Dekretowych, pisma z 8 lutego 2019 r. do Archiwum Państwowego w [...] oraz do skarżącego, pismo z [...] marca 2019 r. do Archiwum Państwowego w [...], pismo z [...] lutego 2020 r.), ale czynił to w znacznym odstępie czasu i dopiero po monitach skarżącego. Powyższe prowadzi o wniosku, że nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałaby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Dotyczy to również spraw złożonych i skomplikowanych. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Zatem, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Wskazać należy, że wskazana suma pieniężna ma charakter kompensacyjny, a ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. W ocenie Sądu, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a przy tym gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Skarżący nie uzasadnił złożonego wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Z treści skargi nie wynika aby skarżący, w związku z bezczynnością organu, doznał krzywdy, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji zapadło na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.