I SA/Wa 2749/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE I SA/Wa 2749/19 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 Nr [...] o ustanowieniu na rzecz W. S. do [...], M. W. do [...], K. S. do [...] w częściach niepodzielnych użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ulicy [...] w W. oznaczonego numerem hipotecznym [...], o powierzchni [...]m². Po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] oznaczona dawnym numerem hipotecznym [...], o pow. [...] m², stanowiła własność W. S. i W. S. w częściach równych niepodzielnie. Na nieruchomości usytuowany był budynek mieszkalny wybudowany w 1939 roku, składający się z [...] izb. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność [...] (później Skarbu Państwa). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, łub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wniosek w tym trybie nie został złożony. W. S. wnioskiem z [...] lipca 1965 r., złożonym najprawdopodobniej [...] lipca 1965 r., wystąpił o przyznanie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, powołując się na § 1 i § 3 uchwały Rady Ministrów Nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 roku w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w użytkowanie wieczyste ( Monitor Polski Nr [...] poz. [...] ). Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 1976 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że spadek po zmarłym [...] lipca 1950 r. W. S. nabyły dzieci W. S., M. W. i K. S. po [...] każde z nich. Naczelnik [...] decyzją Nr [...] z [...] listopada 1976 roku ustanowił na rzecz W. S. do [...], M. W. do [...] i K. S. do [...] w częściach niepodzielnych użytkowanie wieczyste do gruntu, położonego przy ulicy [...], oznaczonego numerem hipotecznym [...], o powierzchni [...]m2. Jednocześnie orzeczeniem tym w punkcie drugim orzekł o zawarciu umowy użytkowania wieczystego w/w gruntu. W punkcie 3 decyzji ustalono o pobraniu z tytułu ustanowienia wieczystego użytkowania opłatę jednorazową, w punkcie 3a) przywrócono własność budynku i urządzeń znajdujących się na gruncie, w punkcie 4 zobowiązano użytkownika wieczystego do uiszczenia corocznej opłaty z tytułu ulepszania terenu i ponoszenia dodatkowych opłat rocznych w przypadku dalszego ulepszania terenu; ustalono też kwoty opłat i w punkcie siódmym zakazano zbycia prawa użytkowania wieczystego na osobę trzecią przed upływem pięciu lat bez zgody Naczelnika, W punkcie 8 tej decyzji odmówiono ustanowienie wieczystego użytkowania do [...]m2 terenu przeznaczonego do scalenia z sąsiednimi nieruchomościami, zgodnie z ustalonym wówczas planem geodezyjnym. Na podstawie powyższej decyzji, w dniu [...] lipca 1978 roku w Państwowym Biurze Notarialny w [...] został zawarty akt notarialny użytkowania wieczystego pomiędzy przedstawicielem urzędu a W. S., M. W. i K. S. Decyzją z [...] marca 2004 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność punktu 8 decyzji Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1976 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazano, że decyzja Naczelnika [...] w tej części została wydana bez podstawy prawnej, zatem stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Aktem notarialnym z [...] listopada 1984 r. rep. [...] K. S. darował swój udział w nieruchomości W. S. Aktem notarialnym z [...] marca 1999 r. rep. [...] J. S., Z. S., W. S., N. S. i J. K. zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz L. M. i M. M. W akcie tym w § 1 pkt 2 wskazano, że stawający oświadczają, iż ubiegają się o zwrot działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 roku Rep. [...] prawa te wraz z własnością budynku i roszczeniami nabyli K. S. i J. P. W aktach znajduje się także umowa z [...] lutego 2006 roku między J. P. a A. S., która nie ma znaczenia w sprawie, bowiem K. S. [...] listopada 1984 r. zbył w drodze darowizny swój udział w nieruchomości na rzecz W. S., zatem spadkobierczyni K. S. nie odziedziczyła w chwili jego śmierci - [...] lipca 1986 r. - żadnych praw do nieruchomości przy ul. [...]. Pismem z [...] grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1976 roku: W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że uchwała Rady Ministrów Nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 roku jest aktem o charakterze ogólnym, wydanym bez ustawowego upoważnienia w ramach uprawnień, jakie przysługują Radzie Ministrów na zasadzie wyprowadzonych bezpośrednio z Konstytucji kompetencji do sprawowania ogólnego kierownictwa administracyjnego. Samoistne uchwały Rady Ministrów stanowią tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i - podobnie jak i wszystkie inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Przepisy prawa nie mające charakteru powszechnie obowiązującego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych, o których mówi kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązujące w dacie wydania kontrolowanej decyzji z 1976 r. akty prawne rangi ustawowej nie przewidywały poza określonym w trybie art. 7 dekretu możliwości uzyskiwania prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] przez dawnych właścicieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z [...] września 2019r. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika [...] z [...] listopada 1976 roku W uzasadnieniu organ przywołał wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od tej zasady, dopuszczalnym jedynie w wymienionych w kodeksie okolicznościach. Organ przywołał pogląd wyrażony w literaturze prawniczej podkreślający że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116). Organ podkreślił, że w sprawie niniejszej badana decyzja administracyjna orzeka o ustanowieniu na rzecz byłego przeddekretowego współwłaściciela nieruchomości, W. S. (wnioskodawcy) oraz spadkobierców drugiego współwłaściciela (M. W. i K. S.) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Ustanowienie tego prawa nastąpiło na mocy Uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie. W ocenie Składu Orzekającego Kolegium w sprawie należało dokonać oceny skarżonej decyzji w celowościowym rozumieniu prawa oraz w kontekście realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa. Uchwała nr [...] wydana została w celu uporządkowania stanu prawnego terenów i położonych na nich domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych oraz gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych w granicach [...] z 1945 r. Miała ona na celu realizację interesów obywateli - byłych właścicieli nieruchomości [...], którzy nie złożyli wniosków w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z różnych względów. Wniosków tych nie składano z różnych, czasem obiektywnych przyczyn. Przyjmując uchwałę Nr [...], Rada Ministrów ograniczyła możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego jedynie w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod budowę domu jednorodzinnego, zabudowanych domem jednorodzinnym, małym domem mieszkalnym lub budynkiem stanowiącym warsztat rzemieślniczy albo stanowiącym gospodarstwo ogrodnicze, rolne lub sadownicze. Organ podkreślił, że przepisy tej uchwały, a więc zasady przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w niej określone zostały powtórzone w art. 89 ust. 2, następnie 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie art. 214 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W Uchwale 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 roku OPK 11/98 – Sąd wskazał, że w sprawie z wniosku poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr 50 poz. 279) o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie ([...]), jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm.) - może mieć zastosowanie przepis art. 214 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że podziela pogląd wyrażony przez poprzedni Skład Orzekający. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów wskazanych we wniosku. W ocenie Kolegium nie naruszono art. 107 § 1 K.p.a. Organ nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 § 2 kpa Organ podkreślił, ze w przepisie - art. 8 § 1 kpa zawarto obowiązek dla organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u stron poczucie niesprawiedliwości, a takim byłoby z pewnością stwierdzenie po 43 latach nieważności decyzji przyznającej przeddekretowemu właścicielowi prawo wieczystego użytkowania gruntu w oparciu o odmienny pogląd prawny. Poprzedni Skład Orzekający obszernie uzasadnił wydaną decyzją, wskazując czym się kierował przy jej wydaniu, wskazał także przepisy prawne dotyczące użytkowania wieczystego które miały zastosowanie na przestrzeni 43 lat i w jaki sposób kształtowany stan prawny miał wpływ na wydaną decyzję. Wynikająca z art. 6 kpa zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 kpa, nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego, sprawiedliwego i proporcjonalnego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Przy czym obowiązek ten nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Zasada proporcjonalności (adekwatności) polega na tym, aby w aby państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Regionalny we [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) rażące naruszenie - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z Naczelnika [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1976 roku mimo, iż wydana została bez podstawy prawnej, która to okoliczność stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji; b) rażące naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2019 roku r. w sprawie o sygnaturze akt [...], podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wniesiono o stwierdzenie nieważności - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - z powodu rażącego naruszenia prawa - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie o sygnaturze akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2019 roku r. w sprawie o sygnaturze akt [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] sprzeciwu od decyzji Naczelnika [...] z [...] listopada 1976 Nr [...] o ustanowieniu na rzecz W. S. do [...], M. W. do [...], K. S. do [...] w częściach niepodzielnych użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ulicy [...] w W. oznaczonego numerem hipotecznym [...], o powierzchni [...]m². P rozpatrzeniu sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia z [...] września 2019 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi zatem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowe z katalogu określonego w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Skarżący, zarówno w skardze, jak i w sprzeciwie wskazywał, że decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 Nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, z czym w niniejszej sprawie nie można się zgodzić. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16). Kontrolowana przez SKO decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 Nr [...] wskazywała jako podstawę prawną art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22 z1969 r., poz. 159 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie ([...]). Nie budzi wątpliwości, że podstawę prawną wydania decyzji może stanowić jedynie prawo powszechnie obowiązujące, tzn. ustawy, dekrety, rozporządzenia, wydane z mocy ustawy. Pogląd taki podziela także orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych, a także Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W myśl tego poglądu, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji nakładającej na podmioty organizacyjne lub służbowo niepodporządkowane organowi akty normatywne pozaustawowe, takie jak np. samoistne uchwały Rady Ministrów czy Prezydium Rządu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 6 lutego 1981 r. SA 819/80 (publ. w orz. NSA 1981 r. nr 1, poz. 6) a także z dnia 20 lipca 1981 r. SA 805/81 (orz. NSA 1981, nr 2, poz. 70) stwierdził, że "samoistna uchwała" Rady Ministrów, wydana bez upoważnienia zawartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osoby prawne i organizacje niebędące państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Uchwały takie stanowią tzw. "akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego" i - podobnie jak wszystkie inne akty tego typu - mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Identyczny pogląd został przedstawiony w części V uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 1989 r. sygn. akt [...] ([...]). Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny odrzucił - jako nieuzasadniony - wyrażany niekiedy pogląd (por. wyrok SN z [...] stycznia 1988 r., [...] i uchwałę SN z [...] lipca 1988 r. sygn. akt [...]), iż samoistne uchwały Rady Ministrów mogą stwarzać określone prawa, natomiast nie mogą pogarszać sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie mogła zatem opierać się jedynie na samoistnej uchwale Rady Ministrów Nr [...] z 1965 r. Niewątpliwe decyzja wydana wyłącznie na podstawie powyższej uchwały byłaby wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uchwała nr [...] nie była samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogła zmieniać stanu prawnego wynikającego z ustaw. Oznacza to, że w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wszczętej na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu [...], organ obowiązany był stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy. W dacie wydania decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159 ze zm./, która określała zasady i tryb oddania gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste. Przepisy tej ustawy przywołuje również kontrolowana przez SKO decyzja Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1976 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Istniała zatem podstawa prawna do ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie państwowym na rzecz osób fizycznych. W niniejszej sprawie bez wątpienia ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych. Nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. czy użytkowanie wieczyste ustanowiono na rzecz byłych spadkobierców czy też innych osób. Ustawa nie określa i nie zawęża kręgu osób fizycznych którym można byłoby przyznać powyższe prawo. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi wskazujące na nieważność decyzji zaskarżonej z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Rozważenia wymaga natomiast ocena kontrolowanej przez organy decyzji w kontekście wady rażącego naruszenia prawa czyli drugiej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w kontekście odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazać należy, że w dacie wydania kontrolowanej przez organy decyzji, tj. w dniu [...] listopada 1976 r. obwiązywała ustawa z dnia z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (j.t. z 1969 r. Dz. U. Nr 22, poz. 159, ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach umowę użytkowania wieczystego terenów z równoczesną sprzedażą położonych na nich budynków wymienionych w art. 12 ust. 1 zawierał – na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej – przedstawiciel tego organu. Z kolei ust. 2 tego przepisu odnosił się do treści decyzji administracyjnej wskazując, że powinna w szczególności określać osobę wieczystego użytkowania oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a ponadto budynki wymienione w art. 12 ust. 1 będące przedmiotem zamierzonej sprzedaży Zatem w pierwszym etapie - administracyjnym - określany był jedynie przedmiot i warunki użytkowania wieczystego oraz wymienione budynki będące przedmiotem sprzedaży. Decyzja z [...] listopada 1976 r. wskazała zarówno podmiot na rzecz którego ustanawiane było prawo użytkowania wieczystego, przedmiot z dokładnym określeniem powierzchni i położenia nieruchomości oraz rodzaju zabudowy. Dopiero w następnym etapie, prowadzonym na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończącym się zawarciem umowy użytkowania wieczystego – w formie aktu notarialnego – pomiędzy prezydium powiatowej (miejskie, dzielnicowej) rady narodowej a osobą uprawniona do decyzji następowało ustalenie dalszych warunków użytkowania wieczystego i sprzedaży. W pkt 3a decyzji z [...] listopada 1976 r. wskazano, że przeniesienie własności ma nastąpić poprzez "przywrócenie własności budynku". Rozważenia wymaga zatem czy takie określenie odnoszące się do sposobu przeniesienia własności budynku narusza przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków – Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.). Proste zestawienie treści decyzji - pkt 3a – z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i § 10 pkt 4 ww. rozporządzenia wskazuje na oczywiste naruszenie prawa. Wprawdzie rozporządzenie przewidywało możliwość obniżenia ceny sprzedaży niemniej przeniesienie prawa własności nie mogło być pod tytułem darmym. Sama jednak oczywistość naruszenia prawa nie wystarcza do oceny, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, że ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynków znajdujących się na danej nieruchomości byłemu właścicielowi oraz spadkobiercom drugiego właściciela należy uznać za dopuszczalne w granicach oceny skutków społeczno - gospodarczych wywołanych decyzją z [...] listopada 1976r. W sytuacji gdy własność nieruchomości jest przyznawana osobom, które własność tę utraciły wskutek wydanych przez państwo aktów prawnych, to decyzja przywracająca możliwość dysponowania nieruchomością, w okrojonym wprawdzie zakresie, nie narusza zasad państwa praworządnego. Nie jest również bez znaczenia upływ ponad 40 lat od daty wydania decyzji oraz wynikająca z upływu czasu gwarancja niezmienności decyzji określona w art. 16 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.