II OSK 1931/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 200/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić S. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie ze skargi S. W. (dalej również jako "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. (dalej jako "Wójt") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie czwartym, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy T. w dniu [...] grudnia 2018 r, S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wniesienie skargi skarżący poprzedził złożeniem ponaglenia z [...] października 2018 r., które do Urzędu Gminy T. wpłynęło [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, opisując przebieg postępowania w sprawie i wskazując, że w latach 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna. Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone przez Wójta było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu, postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Wniosek w sprawie został złożony [...] listopada 2012 r. Po dwóch tygodniach od otrzymania wniosku organ podjął pierwszą czynność polegającą na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, po kolejnych 2 tygodniach przygotowano projekt decyzji, a po 2 miesiącach od wpływu wniosku organ zawiesił postępowanie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało więc wydane już po upływie maksymalnego terminu określonego w kodeksie postępowania administracyjnego do załatwienia sprawy, a organ w tym czasie podjął 3 czynności (zawiadomienie o wszczęciu, przygotowanie projektu decyzji i zawieszenie postępowania). Sąd wskazał, że w sprawie doszło do dwukrotnego wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniach [...] stycznia i [...] czerwca 2013 r., a następnie podjęcia go w dniu [...] sierpnia 2013 r. Pismem z [...] sierpnia 2013 r., doręczonym S. W. w dniu [...] września 2013 r., zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Sąd podał, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością zawiadomienia wszystkich stron postępowania i załatwieniem sprawy zgodnie z przepisami" oraz że jedynymi stronami postępowania byli T. W. i S. W., przy czym T. W. był reprezentowany przez S. W., do rąk którego kierowano korespondencję. W żadnym momencie tego postępowania, w ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków, o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Pomiędzy wydaniem w dniu [...] sierpnia 2013 r. zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a wydaniem decyzji w dniu [...] października 2013 r. (tj. przez okres ponad miesiąca) nie udokumentowano żadnych czynności poza przygotowaniem projektu decyzji i wydaniem zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. W tym kontekście Sąd stwierdził, że rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie; 2. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3. przepisów postępowania przez naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Skoro bowiem zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy odmawiająca ustalenia warunków zabudowy stała się ostateczna w 2013 r., tymczasem skargę do sądu wniesiono po upływie pięciu lat od zakończenia tego postępowania (w grudniu 2018 r.). Ponaglenie z dnia [...] października 2018 r. zostało złożone już po zakończeniu postępowania, a zatem nie mogło być uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Usprawiedliwione podstawy ma zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. wskazujący na niedopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu, gdyż z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.