III SA/Kr 1075/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na odmowę dokonania przez Starostę Chrzanowskiego czynności materialno-technicznej w przedmiocie wydania dokumentu prawa jazdy postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu M. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych). UZASADNIENIE W dniu 15 listopada 2021 r. M. W. złożył do Starosty Chrzanowskiego wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy wydanego w dniu 28 sierpnia 2018 r. Do wniosku dołączona została opinia prawna, we konkluzjach której stwierdzono, że nieprawidłowo ograniczono termin ważności uprawnień wnioskodawcy w zakresie kategorii AM, B1, B i że w tej sytuacji są podstawy do wystawienia nowego prawa jazdy, które nie będzie określać terminu ważności odnośnych uprawnień. W skierowanym do Starosty Chrzanowskiego piśmie z dnia 16 maja 2022 r. M. W. podniósł, że jego wniosek z dnia 15 listopada 2021 r. o wydanie dokumentu prawa jazdy nie został jeszcze rozpoznany; wskazał, iż organ obowiązany jest rozpoznać wniosek "oświadczając w sposób jednoznaczny, że wyda lub nie wyda dokument zgodny ze złożonym wnioskiem". M. W., zakreślając termin 14 dni, zastrzegł możliwość skorzystania ze środków przysługujących stronie w przypadku bezczynności organu. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Chrzanowski – pismem z dnia 23 maja 2022 r. – skierował do wnioskodawcy następującą informację: "Nie posiadamy możliwości wymiany prawa jazdy zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 15.11.2021r., gdyż Pan M. W. wnioskuje o zmianę daty terminu ważności kategorii AM, B1, B. Jest to niemożliwe, gdyż zgodnie z § 10 pkt 10 lit. a – rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa Dz.U. 2016 poz. 231 z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku praw jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1 ,B, B+E i T za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim, o czym Pan M. W. został powiadomiony pismem z dnia 22.02.2022r. W związku z tym, iż prawo jazdy zostałoby zamówione z datami identycznymi jak w posiadanym już przez Pana W. dokumencie, tym samym nie zostałoby spełnione żądanie strony. Dokonana wpłata w kwocie 100.50 zł jest możliwa do zwrotu po złożeniu wniosku o rezygnację z realizacji zamówienia". Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. M. W. – powołując się na 53 § 2 wz. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – złożył skargę na "odmowę dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu Skarżącemu dokumentu prawa jazdy z prawidłowo określonymi okresami ważności uprawnień zgodnie z jego wnioskiem złożonym w dniu 15.11.2021 r. dokonaną pismem Organu z dnia 23 maja 2022 r.". Skarżący zarzucił organowi naruszenie § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu skarżącemu dokumentu prawa jazdy z prawidłowo, bezterminowo określoną ważnością uprawnień do kierowania pojazdami w kategorii AM1, B1 oraz B. Skarżący wniósł o uznanie obowiązku organu wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy z prawidłowo określonymi okresami ważności uprawnień zgodnie z jego wnioskiem złożonym w dniu 15 listopada 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta Chrzanowski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Do przesłanek dopuszczalności skargi należy przede wszystkim uczynienie jej przedmiotem aktu lub czynności, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje. Katalog aktów i czynności spełniających ten warunek określa zasadniczo art. 3 § 2, 2a i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Zważywszy że skarżący powołuje się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy zwrócić szczególną uwagę na pojęcie "innych aktów i czynności", o których mowa w tym przepisie. Wyjaśniając ich znamiona, w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie podkreśla się, że: "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (...) wiąże z danym aktem lub czynnością (...). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 82-83). Rozważając zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trzeba zatem zidentyfikować wpierw określone uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, a następnie – uchwytny, obiektywny, normatywnie przewidziany związek przyczynowo-skutkowy między kształtem, granicami tudzież możliwością bądź sposobem wykonywania tegoż uprawnienia lub obowiązku a wchodzącą w rachubę czynnością. Wniosek o wydanie wtórnika czy też wymianę dokumentu prawa jazdy kreuje sprawę administracyjną, której załatwienie następuje albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu dokumentu, albo przez wydanie decyzji odmownej. W obu przypadkach działanie organu przybiera formę zaskarżalną do sądu administracyjnego, przy czym w pierwszym przypadku podstawą ewentualnego zaskarżenia jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w drugim – art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś strona jest przekonana, że istnieje sprawa z wniosku o wydanie dokumentu prawa jazdy i nie jest załatwiana przez organ w żadnej z przepisanych prawem form – to może dochodzić swoich praw za pomocą skargi na bezczynność (skarga ta jest zrelatywizowana zarówno do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście warto zauważyć, że konstrukcje prawne, w których pozytywne załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a negatywne w drodze decyzji – są rozpowszechnione w systemie prawnym. Taka też konstrukcja występuje w sprawach dotyczących wydawania dokumentów prawa jazdy, a w szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozstrzygnięcia odmowne przybierają tu formę decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 1952/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Po 56/20, CBOSA). Daje to stronie uprawnienia procesowe, możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji, ale zarazem – patrząc z perspektywy dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego – aktualizuje przesłankę wyczerpania środków zaskarżenia. Pismo organu z dnia 23 maja 2022 r. informujące o braku możliwości dokonania czynności materialno-technicznej (wymiany prawa jazdy zgodnie ze złożonym wnioskiem) samo w sobie nie jest czynnością ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – z różnych przyczyn, a przede wszystkim dlatego, że dla rozstrzygnięcia odmownego właściwa jest inna forma działania administracji (forma decyzji). Pismo organu z dnia 23 maja 2022 r. można by rozważać przez pryzmat formułowanej w doktrynie koncepcji wskazującej na cztery elementy konstytutywne decyzji administracyjnej: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji. U podstaw tej koncepcji leżała jednak ochrona praw strony – zwłaszcza w czasach, gdy nie było rozbudowanych środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji publicznej – i z oczywistych względów nie może być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako doszukiwać się znamion decyzji w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane i które w zamyśle organu miało stanowić jedynie informację o jego stanowisku. Jak wynika ze skargi, skarżący nie potraktował odnośnego pisma jako decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że nawet gdyby posiadało ono cechy decyzji i nawet gdyby za decyzję je uznać, skarga złożona w niniejszej sprawie byłaby niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W ocenie Sądu, jeżeli skarga dotyczy potencjalnej sprawy z zakresu kontroli administracji publicznej, ale jest niedopuszczalna z uwagi na brak zaskarżalnej formy działania organu – odrzucenie skargi powinno nastąpić na podstawie powołanego przepisu (a nie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzekając jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.