I GSK 851/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 830/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016r., sygn. akt I SA/Ol 830/15 oddalił skargę R. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] października 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolno środowiskowego. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kętrzynie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2008 – 2011 w wysokości 27.809,30 zł. Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości w 2012 r. strona była zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranej płatności za lata 2008 – 2012 w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz nieprzestrzeganiem warunków i wymogów uczestnictwa w podjętym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w rozumieniu § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że organy wykazały okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez skarżącego obowiązku dotrzymania podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, co skutkowało obowiązkiem określenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. WSA zaznaczył, że w latach 2008-2013 strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie deklarowanych pakietów oraz powierzchni, dla której przyznano płatność rolnośrodowiskową w kolejnych latach. Jednak w świetle treści ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2012, ustalenia odnośnie pomniejszenia powierzchni działek w ramach wariantów 3.1 i 1.1, nie pozostawienia odpowiedniej części powierzchni nieskoszonej dla działek B, G, P, braku koszenia lub koszenie w nieprawidłowym terminie na działce rolnej L, czy nie wykonania w terminie siewu roślin poplonowych na działkach rolnych A, E, H, I, K, N, R, S przy realizacji wariantu 8.3 - skutkowały stwierdzeniem, iż nie zostały spełnione wymogi dla tych wariantów. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił m.in. § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w myśl którego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonego pakietu, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca tego pakietu przysługuje w danym roku w odpowiednio zmniejszonej wysokości. W ocenie WSA bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostają wywody strony skarżącej, że w odniesieniu do wariantów 8.3 i 3.1 nieprawidłowości powstały dopiero w 2012 r. Z treści przepisów prawa krajowego i unijnego wynika bezspornie, iż uchybienie warunkom realizacji przyjętego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (poprzednio w identycznym brzmieniu § 28 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.), zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) N 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżący w 2012r. naruszył warunki przyjętego do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zaś przeprowadzone z respektowaniem przepisów prawa procesowego, postępowanie dowodowe nie wykazało, aby spełnione zostały przesłanki odstąpienia od obowiązku zwrotu należności za lata wcześniejsze. Sąd I instancji nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego: 1. § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. (w jego brzmieniu znowelizowanym rozporządzeniem z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) - poprzez akceptację jego bezprawnego zastosowania przez organ jako podstawy prawnej domagania się od skarżącego zwrotu płatności otrzymanych przez niego za lata realizacji programu, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne uzasadniające zwrot płatności pobranych w przeszłości regulują normy § 39 tego samego rozporządzenia, wśród których nie ma okoliczności jakie miały miejsce w sprawie niniejszej. 2. § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. - poprzez mylne odczytanie jego treści, jako rzekomo odnoszącej się do okoliczności jakie miały miejsce w sprawie niniejszej. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił rażące naruszenie następujących norm postępowania: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1-3. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. , polegającego na wydanie rozstrzygnięcia, które w części będącej przedmiotem skargi nie znajduje oparcia w żądnym obowiązującym przepisie prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Wszystkie zarzuty kasacyjne zmierzają w zasadzie do wykazania braku podstawy prawnej do orzeczenia zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej uzyskanej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Podstawę faktyczną zwrotu stanowiły okoliczności stwierdzone podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2012 r. Ustalone nieprawidłowości polegały na pomniejszaniu powierzchni działek, niepozostawieniu odpowiedniej części działek nieskoszonej, braku koszenia lub koszenie w nieprawidłowym terminie oraz niewykonanie siewu roślin poplonowych lub dokonanie tego po 30 września 2012 r. Podkreślić wstępnie należy, że skarżący kasacyjnie nie podważa zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych w zakresie powstałych nieprawidłowości przejętych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji z decyzji dotyczącej pomniejszenia płatności za 2012 r. Zatem ustalony stan faktyczny bazujący na stwierdzonych w 2012 r. nieprawidłowościach jest wiążący przy ocenie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że brak jest w systemie prawa dotyczącego płatności rolnośrodowidkowych przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę prawną zwrotu płatności za wcześniejsze lata przed rokiem ustalenia nieprawidłowości w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym. Niewątpliwie zgodzić się należy z poglądem, że takim przepisem nie jest § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do instytucji pomniejszenia płatności. Nie można się też zgodzić z twierdzeniem, że § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. nie przewiduje instytucji zwrotu w takiej sytuacji faktycznej jak zaistniała w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takim przepisem jest przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który to przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego, o czym stanowi wprost treść jego decyzji. Tę podstawę prawną zaakceptował też Sąd I instancji wskazując ją wprost w treści uzasadnienia wyroku. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Podkreślenia wymaga przesłanka zwrotu, którą stanowi nierealizowanie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z treści tego przepisu wynika bowiem obowiązek spoczywający na rolniku realizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie wynika zaś z niego sankcja w postaci zwrotu, która będzie mogła być nałożona dopiero w przypadku nierealizowania wszystkich warunków tego zobowiązania. Przekonuje do takiego twierdzenia zwrot "nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej". Tym samym wystarczy co do zasady nierealizowanie któregoś z warunków zobowiązania, aby doszło do zwrotu płatności za wcześniejsze lata. Rację ma Sąd I instancji, co wymaga też podkreślenia, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe winno być realizowane prze cały 5 letni okres. Nie wystarczy zatem wywiązywanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania. A stwierdzenie uchybień, w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego beneficjent pomocy zobowiązany jest realizować w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, jak zauważył to już Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14 - dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie zaistniałego sporu warto też wspomnieć o poglądach NSA uwzględniających regulacje prawa wspólnotowego i konsekwencjach tych przepisów odzwierciedlonych w prawie krajowym. Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 667/17, LEX nr 2357173). Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16, LEX nr 2337645). Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16, LEX nr 2303953). Mając zatem na względzie przedstawione rozważania, a także niepodważone w sprawie ustalenia faktyczne co do powstałych nieprawidłowości, a w konsekwencji nierealizowanie wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, należało uznać, wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, w tym także i te, które odnoszą się do naruszenia zasad ogólnych k.p.a. wyrażonych w art. 6, art. 7 oraz art. 8 tego Kodeksu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).