II OSK 3777/19

SENTENCJA Dnia 20 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. N. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 374/19 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 374/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Kielcach oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od powyższego wyroku A. N. wywiódł skargę kasacyjną, a następnie pismem z 16 lipca 2020 r. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) warunków przyłączenia nr [...] z [...] listopada 2017 r. dla inwestycji, której dotyczył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) wniosku [...] S.A. Oddział w [...] z [...] grudnia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w myśl art. 123 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3) pełnomocnictwa substytucyjnego nr [...] z [...] lutego 2018 r. dla pełnomocnika [...] S.A. Oddziału w [...], 4) wyciągu z projektu zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego kasacyjnie przesłanki uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – "Ppsa") zostały spełnione. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – doprowadzi do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. Umożliwi to z kolei inwestorowi wykonanie prac na działkach (nieruchomości) należących do A. N. Skarżący wywodzi, że zamierzenie inwestycyjne nie ma charakteru lokalnego, przeto nie powinno być kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Uważa też, że spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków wiąże się z zamierzeniem inwestycyjnym, które chce zrealizować inwestor i prac do przeprowadzenia na nieruchomości A. N. i G. B. Prace te wiążą się nie tylko z podłączeniem nowej linii elektroenergetycznej, ale także – w celu realizacji tego zamierzenia – wycięciem krzewów i drzew na nieruchomości skarżącego. Skarżący kasacyjnie naprowadza, że toczy się postępowanie mające na celu ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym. Uznaje, że przedmiot skargi ma cechę wykonalności, skoro będzie ona podstawa wydania następczej decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek podlega oddaleniu. Stosownie do art. 61 § 1 Ppsa zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 Ppsa). W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – jeżeli nie ma szczególnych przepisów – stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (por. art. 193 Ppsa zd. 1). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie lub sprowadzenie takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Wykonanie aktu dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne (por. postanowienie NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1664/19, LEX nr 2700949). Wykonalności w tym znaczeniu nie posiada decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej. Żądanie wstrzymania wykonania dotyczy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja taka określa wyłącznie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2020 r., poz. 293 ze zm.). Decyzja nie uprawnia do przystąpienia do realizacji inwestycji, bowiem jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjno – budowlanego. Innymi słowy, decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych, w szczególności nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Do tego uprawnia dopiero – uzyskane w odrębnym postępowaniu administracyjnym – pozwolenie na budowę, wobec którego skarżący mógłby domagać się wstrzymania wykonania po wykazaniu przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa. Niewątpliwie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę, jednakże istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa (niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, powstania trudnych do odwrócenia skutków) nie można upatrywać wyłącznie w możliwości ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę czy uzyskanie decyzji wprowadzającej ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przewidzianych pod zamierzenie inwestycyjne. Sąd nie jest uprawniony do oceny w postępowaniu wpadkowym o wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej prawdopodobieństwa wydania pozwolenia na budowę (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2018 r., II OZ 1188/18, LEX nr 2589947). Decyzja w przedmiocie lokalizacji inwestycji jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, nie stwarza zatem realnych skutków w sferze praw i obowiązków stron postępowania. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie z 11 lipca 2018 r., II OZ 693/18, LEX nr 2519952). W tym miejscu wskazać należy, że sama obawa, iż w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia inwestycji nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienie NSA z 27 listopada 2013 r., II OZ 1074/13, LEX nr 1395000). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Nie pozbawia to skarżącego możliwości korzystania ze środków ochrony tymczasowej na etapie kwestionowania decyzji wydawanych na kolejnych etapach związanych z podjęciem działań inwestycyjnych.