II SA/Bk 589/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Ł. z dnia [...].08.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi P. C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy w wysokości 80 zł. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Z. C. wystąpiła o przyznanie jej w miesiącu sierpniu specjalnego zasiłku celowego w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na spłatę kredytu zaciągniętego na kapitalny remont aparatu słuchowego marki WIdex oraz na dofinansowanie zakupu leków. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. przyznał Z. C. specjalny zasiłek celowy na pokrycie części kosztów zakupu leków i leczenie w kwocie 80 zł. W uzasadnieniu wskazano, że sytuacja materialna rodziny wnioskodawczyni jest trudna i spowodowana chorobą. Dochód rodziny wynoszący 1.572,91 zł przekracza obowiązujące kryterium dochodowe o 870,91 zł, mimo to wnioskodawczyni nie jest w stanie zabezpieczyć zgłoszonych potrzeb, co uzasadnia przyznanie środków z pomocy społecznej. Przyznana pomoc stanowi jednak wyłącznie dofinansowanie zgłoszonych potrzeb, Ośrodek nie jest bowiem w stanie sfinansować potrzeb w całości z powodu niewystarczającej ilości środków finansowych. Dlatego w pierwszej kolejności pomoc udzielana jest wymienionym w uzasadnieniu 6 grupom osób lub rodzin. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Z. C. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu zarzuciła ona organowi błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegające na zawyżeniu dochodu rodziny, który wynosi 1.168,29 zł, a nie 1.572,91 zł, zaniżeniu liczby członków rodziny a poprzez to przekroczenie kryterium dochodowego i przyznanie specjalnego zasiłku celowego jedynie w kwocie 80 zł bez uwzględnienia faktu zaciągnięcia kredytu w kwocie ponad 700 zł na remont zausznego słuchowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż dochód w rodzinie skarżącej na osobę przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 702,00 zł. Jak wynika bowiem z przeprowadzonych ustaleń, dochód rodziny skarżącej, stanowiący podstawę do ustalenia prawa do przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynosi 1.572,91 zł. Ponadto wbrew stanowisku Z. C., do liczby członków rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie można zaliczyć zwierząt, niezależnie od tego jakie związki emocjonalne, czy też uczuciowe łączą osoby wchodzące w skład rodziny z tymi zwierzętami. Organ II instancji wskazał, że sytuację rodziny skarżącej należy potraktować jako przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, uprawniający do przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego. W ocenie organu zasiłek ten przyznawany wnioskodawczyni w kwocie 80 zł pozwoli na częściowe zaspokojenie jej potrzeb. Przyznanie większej kwoty nie jest natomiast możliwe z powodu niewystarczającej ilości środków finansowych znajdujących się w dyspozycji organów pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosła Z. C. podnosząc, iż nie została ona zawiadomiona o terminie posiedzenia organu II instancji, na którym podjęta została zaskarżona decyzja oraz nie poinformowano jej o możliwości wglądu do akt sprawy, a także odbycie tajnego posiedzenia, co pozbawiło ją złożenia uzupełniającego materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca zarzuciła ponadto podjęcie pochopnej decyzji, nie uwzględniającej faktu posiadania psów, których utrzymywanie jest dla jej rodziny konieczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 wskazanej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu - art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W oparciu o przepis art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż skarżąca nie spełniła dochodowego kryterium uprawniającego do przyznania przedmiotowego świadczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy dochód w rodzinie skarżącej wynosi 1..572,91 zł miesięcznie, co daje kwotę 786,455 zł miesięcznie na osobę. W tym stanie rzecze dochód w rodzinie skarżącej przekroczył wskazane wyżej ustawowe kryterium dochodowe (702,00 zł dla dwuosobowej rodziny). Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń Sądu. Wskazują one, iż skarżąca nie spełniła jednego z kryteriów otrzymania wnioskowanej pomocy. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż trafnie organ odwoławczy stwierdził, że żądanie skarżącej, aby do liczby członków rodziny zaliczać także dwa psy i rozliczenie dochodu rodziny na cztery osoby, a nie na dwie, jako pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Bezspornie również skarżąca nie poniosła straty powstałej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wobec powyższego bezsprzecznie Z.C. nie była uprawniona do uzyskania świadczenia, o którym mowa w art. 39 i art. 40 powołanej ustawy. W tej sytuacji rolą organu orzekającego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość przyznania wnioskodawcy wsparcia, mimo że dochód jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie. Przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż decyzja oparta na art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Ponadto zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r. SA 820/81,OSPiKA 1982/1-2 poz. 22). Zaznaczyć przy tym trzeba, iż każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja oparta na swobodnym uznaniu, musi odpowiadać warunkom określonym w § 1 i 3 art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego, w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie – jak to już wskazano wyżej - nie może być wszakże tożsame z dowolnością. W świetle ustaleń przedmiotowej sprawy decyzja organu I instancji tego wymogu nie spełnia, gdyż jej uzasadnienie jest lakoniczne, co w konsekwencji powodowało, że organ odwoławczy nie mógł prawidłowo ocenić decyzji organu I instancji i ustalić czy w sprawie doszło do naruszenia uznania administracyjnego czy też nie. W sprawach decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji organu I instancji ma szczególnie ważne znaczenie, bowiem pozwala prześledzić toku rozumowania organu I instancji a w konsekwencji ustalić czy decyzja organu I instancji nie jest dowolna. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy próbował naprawić błąd organu I instancji, jednakże jak już wskazano braki uzasadnienia w sprawach przyznawania świadczeń w wysokości fakultatywnej stanowią naruszenie prawa, które co do zasady nie jest możliwe do naprawienia na etapie postępowania odwoławczego. Zważyć też należy, że skarżąca domagała się pomocy finansowej na leki i aparat słuchowy (karta 13 verte akt administracyjnych), natomiast w rozstrzygnięciu, jak i uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie ma żadnego odniesienia odnośnie do kwestii udzielenia pomocy na aparat słuchowy. Ani w decyzji ani w wywiadzie środowiskowym nie ma wyjaśnienia czy uznano, że już przyznane skarżącej środki na remont aparatu słuchowego są wystarczające. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podnosi, iż potrzebne są jej środki w spłacie zaciągniętego kredytu w kwocie w wysokości ponad 700 zł. W ocenie Sądu argumentacja organu I instancji nie zawiera rozważań obrazujących w sposób dostateczny okoliczności sprawy i nie zawiera racjonalnego umotywowania zajętego stanowiska, przez co jawi się jako dowolna. W konsekwencji należało uznać, że oba organy nie obrazują swoich stanowisk konkretnymi ustaleniami, które pozwalałyby na przyjęcie, iż to faktycznie trudności finansowe uniemożliwiają przyznanie wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego w maksymalnej wysokości ustalonej w art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niezbędne byłoby więc tu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia m.in. rocznej wielkości środków przewidzianych w budżecie na zasiłki celowe, ilości osób ubiegających się o świadczenia w tym czasie, czy też średniej wysokości tych zasiłków. W rozpoznawanej sprawie organy uchybiły także zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do ostatecznie zebranego (kompletnego) materiału sprawy. Podkreślenia wymaga w związku z tym, że reguła wynikająca z art. 10 k.p.a. jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu.. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ ustali raz jeszcze, czy zachodzą przesłanki do przyznania wnioskodawczyni świadczenia z pomocy społecznej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości, uwzględniając przy tym zarówno interes wnioskodawczyni, jak i możliwości organu administracji. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust.2 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.