I OSK 924/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 597/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 marca 2017 r. nr SKO.4111/3/2017 w przedmiocie ustalenia, że świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M.S. kwotę 3370 ( trzy tysiące trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 597/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 marca 2017 r. nr SKO.4111/3/2017 w przedmiocie ustalenia, że świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 8 marca 2017 r. Nr SKO.4111/3/2017, uchylająca decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 28 kwietnia 2015 r. oraz jednocześnie ustalająca, że świadczenia rodzinne są nienależnie pobrane i zobowiązująca do ich zwrotu. Jako podstawę prawną SKO podało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." Z uzasadnienia tych decyzji i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 28 kwietnia 2015 r. Nr [...] Marszałek Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 u.ś.r. ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez M.S. za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r., tj. zasiłek rodzinny na dzieci: K. S., M1. S. i A. S., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: K. S., M1. S. i A.S., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko A. S., są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednocześnie zobowiązał Skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 3 u.ś.r. przez nieuwzględnienie przedawnienia świadczeń oraz wskazała, że była przeświadczona, że świadczenia pobiera zgodnie z prawem. Decyzją z dnia 24 września 2015 r. nr SKO.4111/104/2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego. Wskutek złożonej skargi w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. II SA/Rz 1720/15 uchylił decyzję SKO z 24 września 2015 r. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 8 marca 2017 r. nr SKO.4111/3/2017 uchyliło decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z 28 kwietnia 2015 r. w całości i w tym zakresie orzekło poprzez: I. ustalenie że świadczenia rodzinne pobrane przez M.S. za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. tj. 1. zasiłek rodzinny na dzieci: - K. S. (ur.[...]1993r.), - M1. S. (ur.[...]1996r.), - A. S. (ur. [...]2001r.) 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: - K. S. (ur. [...]1993r.) - rok szkolny 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008 - M1. S. (ur. [...]1996r.) - rok szkolny 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008 - A. S. (ur. [...]2001r.) - rok szkolny 2006/2007, 2007/2008 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: - A. S. (ur. [...]2001r.), w łącznej kwocie 9 476,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi; II. Zobowiązanie do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości kwota główna - 9 476,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO M.S. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej pkt I i II oraz nakazanie organowi umorzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę w całości podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.S. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, a w szczególności uznanie że w odniesieniu do części orzeczonej do zwrotu kwoty dopuszczalne było wydanie decyzji, podczas gdy prawo to w znacznej mierze wygasło z uwagi na upływ terminu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. przez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie świadczenie rodzinne zostało przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo świadomego wprowadzenia w błąd organu przez osobę pobierającą te świadczenia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 65 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez wywodzenie ze sprzecznych z prawem działań organów państwa negatywnych skutków dla strony; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez zaakceptowanie wydania decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy decyzja I instancji była obciążona poważnymi błędami procesowymi mającymi wpływ na wynik sprawy, a więc należało uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a takie rozstrzygnięcie w rezultacie pozbawiło stronę prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje (naruszenie zasady dwuinstancyjności); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 9 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności brak zbadania przesłanki świadomości strony przy składaniu oświadczeń w przedmiotowej sprawie, brak dostatecznego pouczenia strony o konsekwencjach zaistnienia określonych przesłanek oraz brak zbadania, czy pomimo podjęcia zatrudnienia za granicą zstępni A. S. faktycznie otrzymywali zarabiane przez niego środki finansowe. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ślad za Sądem I instancji jednoznacznie stwierdzić należy, że organy administracyjne w całości zebrały materiał dowodowy konieczny dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz prawidłowo go oceniły. W najmniejszym stopniu nie budzi wątpliwości Sądu, że działania skarżącej i składane przez nią oświadczenia przy pobieraniu świadczeń będących przedmiotem niniejszej sprawy były składane świadomie i wprowadzały w błąd organy administracji publicznej. W konsekwencji zasadnie organy administracyjne oraz Sąd I instancji oceniły, że pobrane świadczenia była świadczeniami nienależnie pobranymi. W tym kontekście zarzuty naruszenia art.7, art.8, art.9, art.15 oraz art.65 k.p.a. z zw. z art.32 ust.2 u.ś.r. są bezpodstawne. Ocenę tę należy odnieść także do zarzutu naruszenia art.138 k.p.a. Co więcej ten ostatni zarzut nie został nawet prawidłowo sformułowany. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości (a tak jest w przypadku art.138 k.p.a.), a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Opierając się na analizie zarzutu skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia można przyjąć, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak sprecyzowany zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił dlaczego orzekał na tej podstawie prawnej i niewątpliwie w dacie orzekania przez SKO w Rzeszowie mogła mieć ona zastosowanie co do części świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu, które były przedmiotem postępowania odwoławczego. W konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art.30 ust.2 pkt 2 u.ś.r. jest nieuzasadniony. Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zatem nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Natomiast jako uzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 30 ust.5 u.ś.r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Sytuację opisaną w art.30 ust.5 u.ś.r. tj., gdy ze względu na upływ czasu określonego w ustawie, organ administracyjny nie może już wydać decyzji o ustaleniu danego świadczenia jako nienależnie pobranego oraz nakazać jego zwrot, należy odróżnić od przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna (art.30 ust.3 u.ś.r.). Wskazany w art.30 ust.5 u.ś.r. termin ma charakter materialnoprawny. Za takie uznaje się okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Upływ terminu z art.30 ust. 5 u.ś.r. wywołuje skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie organ traci kompetencję do ustalenia i nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w drodze decyzji administracyjnej. Uznanie charakteru materialnoprawnego wskazanego terminu jest o tyle istotne, że terminy takie są z zasady nieprzywracalne. Ustawodawca nie precyzuje w art.30 ust.5 u.ś.r. o jaką decyzję chodzi: organu I, czy II instancji. Należy zatem przyjąć, że w art. 30 ust.5 u.ś.r. chodzi o każdą decyzję wydaną w ramach postępowania zmierzającego do ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Dyspozycja wskazanego przepisu odnosi się więc nie tylko do możliwości wydania takiej decyzji przez organ I instancji, ale również do wydania jej przez organ odwoławczy, jeżeli ustanowiona w art. 30 ust.5 u.ś.r. przesłanka – upływu 10 lat od terminu pobrania świadczeń rodzinnych spełni się przed wydaniem decyzji przez ten organ. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie wskazuje się, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Zatem rozpatrując odwołanie organ II instancji nie ogranicza się do kontroli prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji przez pryzmat wniesionego odwołania, lecz na nowo, od początku, merytorycznie rozpatruje zawisłą przed nim sprawę administracyjną, ustalając stan faktyczny i prawny sprawy na moment swojego orzekania oraz określając (kształtując w sposób władczy) treść stosunku administracyjnego. "Organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie" (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10). "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzyganiu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" (por. wyrok 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1995/95). "Wynika to z art.138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji." (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.487, ). Stosownie do treści art.15 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organ drugiej II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma zatem obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też organ II instancji uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy zaistniały w dniu wydania swojej decyzji. "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art.136 i 138 KPA)" – wyrok NSA z 24 lutego 1992r., sygn.. akt II SA 49/92. Jest to konsekwencją faktu, że "w prawie administracyjnym sprawa administracyjna nie jest ukształtowana i wyznaczana przez same strony stosunku prawnego, ale wynika z jednostkowej relacji między faktem i prawem, zmiennej w czasie. Wynika to przede wszystkim z tego, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a przed zaistnieniem sprawy nie były one jeszcze w żaden sposób konkretyzowane. Kształt sprawy administracyjnej powstaje nie na początku, ale w jej toku. Normy prawa administracyjnego powinny więc być stosowane na bieżąco, zawsze na podstawie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w momencie ich stosowania, czyli w momencie wydawania aktu administracyjnego, nawet aktu wydawanego w drugiej instancji." – J.Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s.326. Ukształtowanie określonych praw i obowiązków (ustalenie, zniesienie, zmiana treści stosunku prawnego) adresata decyzji następuje poprzez wydanie decyzji przez organ administracyjny. Taką decyzją jest zarówno decyzja organu I instancji (zwłaszcza, gdy wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania stanie się decyzja ostateczną), jak i decyzja organu odwoławczego. Dla zachowania przez organy administracyjne terminu z art.30 ust.5 u.ś.r. istotne jest zatem, aby we wskazanym okresie została wydana decyzja, przy czym może być to decyzja organu I instancji, albo jeżeli wniesione zostały środki odwoławcze, wówczas będzie to decyzja organu II instancji. Zaznaczyć natomiast należy, że termin ten nie został powiązany z datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję, ani też np. z datą doręczenia jej adresatowi. Nie jest zatem istotne, że adresat decyzji otrzymał ją po upływie terminu wskazanego w art.30 ust.5 u.ś.r., czy też decyzja organu I instancji stała się ostateczna po tym terminie. Wskazany w art. 30 ust.5 u.ś.r. termin 10 lat jest okresem czasu na tyle długim i wystarczającym, aby postępowanie administracyjne przeprowadzić i zakończyć, nawet biorąc pod uwagę, że strony będą korzystały ze swoich uprawnień prawnych wnosząc środki zaskarżenia. Przy zakreśleniu tak długiego terminu do wydania decyzji, nie sposób także pominąć jego charakteru gwarancyjno-ochronnego dla adresatów decyzji – co ma szczególne znaczenie na gruncie postępowań z zakresu pomocy społecznej. Podsumowując: zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są zobowiązane uwzględniać upływ terminu wynikający z art.30 ust.5 u.ś.r. Tym samym zarówno SKO [...], jak i Sąd I instancji błędnie przyjęły, że skoro decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego (organ I instancji) orzekająca o ustaleniu, że świadczenia są nienależnie pobranymi i o obowiązku ich zwrotu została wydana w dniu 28 kwietnia 2015 r, a zatem zanim upłynął 10-letni termin przedawnienia wskazany w art. 30 ust. 5 u.ś.r., to orzekające później organy administracyjne nie muszą już uwzględniać w swoich rozstrzygnięciach upływu wspomnianego terminu. Z pisma Wójta Gminy [...] z 19 października 2009r., wynika harmonogram wypłaty pobranych przez M.S. świadczeń rodzinnych – przy czym pierwsze zostało wypłacone 27 września 2005 r., a zaskarżona decyzja SKO [...] będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym została wydana w dniu 8 marca 2017r. Zatem decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i nakazująca ich zwrot nie powinna uwzględniać tych świadczeń od terminu pobrania, których upłynęło więcej niż 10 lat. Tymczasem decyzja SKO [...] z 21 listopada 2017r., nr SKO.4111/3/2017 obejmowała również takie świadczenia - uwzględniając je łącznej kwocie, którą zobowiązana miała zwrócić wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia zapłaty. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji SKO [...] z 21 listopada 2017r., nr SKO.4111/3/2017 Ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny uwzględni przedstawione wyżej uwagi. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.