II SAB/Gd 90/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. i Z. C. na bezczynność Wojewody w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania odwołania Z. C. z dnia 5 czerwca 1981 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r., nr [...], w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. C. i W. K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Z. C. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta Miasta z 18 grudnia 1980 r., nr [..], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 3596 m2 i działkę nr [..] o powierzchni 3968 m2, która stanowiła własność J. K., L. K., W. K., J. K., Z.C., H. R. oraz nieustalonych spadkobierców M. K. i P. K., w określonych ułamkowo częściach. Przed wydaniem decyzji została przeprowadzona rozprawa, w trakcie której współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, że nie wyrażają zgody na wywłaszczenie z powodu niskiej ceny proponowanej w opinii szacunkowej biegłych za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazali też, że cała należność za nowy budynek należy się wyłącznie Z. C. Decyzją z dnia 30 maja 1981 r., [..], Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu J. K., L. K., W. K., J. K., Z.C., H. R. oraz nieustalonym spadkobiercom M. K. i P. K., odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, tj. działkę [..] i [..] położone w G. w łącznej kwocie 282.314 zł. Na decyzji uczyniono wzmiankę, że całą kwotę odszkodowania przekaże się do depozytu Sądu Rejonowego, albowiem Z. C. poinformowała o toczącym się postępowaniu spadkowym w Sądzie Wojewódzkim, co do całości współwłasności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. C. w dniu 5 czerwca 1981 r. ustnie do protokołu, który podpisała skarżąca oraz pracownik organu. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2019 r. Z. C. i W. K. zwrócili się do Urzędu Miasta o kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku przedstawili chronologicznie przebieg postępowania wywłaszczeniowego oraz postępowania w sprawie odszkodowania zakończonego wydaniem decyzji przez organ I instancji w dniu 30 maja 1981 r. Według wnioskodawców odwołaniu Z. C. wniesionemu ustnie do protokołu nie nadano biegu, tj. nie przekazano go Wojewodzie, jak również organ I instancji nie rozstrzygnął o jego zasadności. Postępowanie odszkodowawcze nie zostało nigdy zakończone jakąkolwiek decyzją, co oznacza, że jest nadal w toku (art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i należy je zakończyć poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji – Wojewodę, po wcześniejszym przekazaniu mu sprawy wraz z odwołaniem przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Wnioskodawcy wskazali, że klauzula ostateczności, którą umieszczono na decyzji odszkodowawczej nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż zaopatrzenie w nią decyzji ma charakter techniczny, a każdorazowo decyzja administracyjna staje się ostateczna z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie zostało skutecznie wniesione i nigdy nie zostało cofnięte. W związku z tym, Wojewoda, po przekazaniu mu odwołania Z. C., winien rozpoznać je merytorycznie poprzez uwzględnienie odwołania i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r. Pismem z dnia 16 października 2019 r. Prezydent Miasta przekazał wniosek o kontynuowanie postępowania w sprawie odszkodowania wraz z aktami sprawy Wojewodzie wyjaśniając, że zgodnie z protokołem z dnia 5 czerwca 1981 r. odwołanie Z.C. zostało wniesione w myśl art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. Jednocześnie Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, oświadczył, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i wnosi o oddalenie ww. wniosku jako bezzasadnego. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. Wojewoda ustosunkowując się do wniosku skarżących o kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania wyjaśnił, że z treści klauzuli prawomocności, w którą zaopatrzono decyzję z dnia 30 maja 1981 r. wynika, że odwołanie Z.C. wniesione ustnie do protokołu zostało rozpoznane poprzez utrzymanie decyzji w mocy decyzji organu I instancji. W przeciwnym wypadku na decyzji organu I instancji nie zostałaby przystawiona pieczęć "decyzja niniejsza jest prawomocna i podlega wykonaniu 6.10.81". W związku z tym, według Wojewody, brak jest podstaw do uznania, że odwołanie Z. C. nie zostało rozpatrzone. Powyższe stanowisko Wojewoda podtrzymał również w piśmie z dnia 14 lipca 2020 r. Ponadto, Wojewoda wyjaśnił, że kwerenda akt przeprowadzona w zasobach Archiwum Państwowego oraz Archiwum Zakładowego Urzędu Wojewódzkiego nie przyniosła efektów w postaci odnalezienia dokumentów dotyczących postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r., a także, że nadesłane przez Prezydenta Miasta akta nie zawierają dokumentów dotyczących postępowania odwoławczego. We wniosku z dnia 9 lipca 2020 r. skarżący zwrócili się ponownie, tym razem bezpośrednio do Wojewody, o kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wskazując, że prawidłowość stanowiska Wojewody podważają oświadczenia uczestników postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego – Z. C. i W.K., zgodnie z którymi odwołanie Z.C. nigdy nie zostało rozpatrzone poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Wojewoda w odpowiedzi z dnia 20 sierpnia 2020 r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że odwołanie Z.C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r. zostało rozpatrzone. Z. C. wniosła zażalenie do Ministra Rozwoju na bezczynność Wojewody w związku z nierozpoznaniem sprawy zainicjowanej jej odwołaniem z dnia 5 czerwca 1981 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. Minister Rozwoju uznał zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że organ wojewódzki podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku których zakończył sprawę pismem z dnia 15 stycznia 2020 r., co czyni zarzut bezczynności czy przewlekłości niezasadnym. W skardze na bezczynność, Z. C. i W. K. wnieśli o: 1. wyznaczenie Wojewodzie terminu 1 miesiąca, liczonego od dnia zwrotu akt z Sądu, do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz opłaty skarbowej. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko Wojewody, zgodnie z którym postępowanie odwoławcze zostało zakończone. Nie ma bowiem znaczenia, że na decyzji odszkodowawczej z dnia 30 maja 1981 r. znajduje się klauzula ostateczności, ponieważ zaopatrzenie decyzji w tę klauzulę ma charakter stricte techniczny, a każdorazowo decyzja administracyjna staje się ostateczna z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z upływem określonego terminu. W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez Z. C. i nigdy nie zostało cofnięte, jak również brak jest decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, co oznacza, że postępowanie odwoławcze jest w toku. Nawet gdyby odwołanie zostało cofnięte, to i tak do jego zakończenia niezbędna byłaby decyzja organu I lub II instancji w zależności od tego, na którym etapie postępowania odwoławczego by to nastąpiło. Brak jest także w aktach wywłaszczeniowych jakiejkolwiek informacji o przekazaniu odwołania do ówczesnego Wojewody, a klauzula, na którą powołuje się Wojewoda została postawiona na decyzji pierwszoinstancyjnej ponad 4 miesiące po wydaniu decyzji. Tym samym akta sprawy powinny były zostać przekazane do Wojewody, a nie przetrzymywane przez organ I instancji. Z okoliczności sprawy wynika jednak, że postępowanie zostało zakończone zaopatrzeniem decyzji Prezydenta Miasta w klauzulę ostateczności. Wskazano na domniemanie z art. 76 § 1 k.p.a., które może zostać obalone w każdy dostępny sposób i w niniejszej sprawie zostało obalone oświadczeniami Z.C. i W. K. oraz dowodami z akt archiwalnych. Ponadto, pisma z urzędów wskazujące na brak informacji o postępowaniu odwoławczym, jak i o samej decyzji odwoławczej, również obalają to domniemanie. Zwrócono również uwagę, że akta archiwalne są kompletne i wskazują na przebieg całego postępowania z licznymi, rażącymi uchybieniami proceduralnymi, takimi jak nieprzeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, wydanie decyzji odszkodowawczej w dniu podjęcia postępowania czy niewydanie decyzji odwoławczej do dnia dzisiejszego. Dzięki swej kompletności akta dają obraz sposobu, w jaki zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze. Zwrócono uwagę na niekonsekwencję Wojewody, który jeśli uważa, że sprawa została zakończona definitywnie i ostatecznie, to w takim przypadku nie powinien aprobować zastosowania przepisów sprzed nowelizacji k.p.a. obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., na które Wojewoda powołuje się w piśmie do Ministra, gdyż dotychczasowe przepisy stosuje się tylko do postępowań nie zakończonych ostateczną decyzją. Tym samym Wojewoda wbrew swojemu stanowisku pośrednio potwierdza, że postępowanie odwoławcze nie zostało jednak zakończone decyzją w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił, że protokół z dnia 5 czerwca 1981 r. z przyjęcia ustnego odwołania Z. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r. o ustaleniu odszkodowania nie stoi w sprzeczności z faktem, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r. jest prawomocna. Wskazuje ona, że zostało złożone odwołanie, po którego rozpatrzeniu zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. W przeciwnym wypadku nie zostałaby przystawiona na niej pieczęć "decyzja niniejsza jest prawomocna i podlega wykonaniu 6.10.81", tj. 4 miesiące po jej wydaniu. Odnosząc się do załączonego do skargi pisma Wojewody z dnia 20 sierpnia 2015 r. wyjaśniono, że Urząd Wojewódzki nie jest w posiadaniu wszystkich rejestrów spraw archiwalnych, w związku z tym bez wskazania sygnatury akt sprawy prowadzonej przez organ w postępowaniu odwoławczym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskowany dokument znajduje się w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/14, stwierdzono, że niemożność odszukania w aktach administracyjnych dokumentu potwierdzającego dokonanie czynności procesowych przez organy, w tym protokołu z ich przeprowadzenia, nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, by określone działania organu nie zostały podjęte, w szczególności, jeśli na ich dokonanie wskazują pośrednio inne dokumenty. Ponadto, w ocenie organu, osoba będąca stroną posiada subiektywny stosunek do opisywanej rzeczywistości, tak więc waga złożonego przez nią zeznania może budzić wątpliwości co do obiektywizmu źródła informacji. Ustawodawca zastosował w tym przypadku mechanizm środka uzupełniającego, który może być zastosowany jedynie w razie niewyjaśnienia istotnych dla sprawy faktów, za pomocą innych środków dowodowych. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 6 października 2020 r. oświadczył, że postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 29 września 2020 r. nie wnosi do sprawy nic nowego. Według niego, że stwierdzenie na decyzji z dnia 30 maja 1981 r. jej ostateczności nie oznacza, że zostało rozpatrzone odwołanie, a jest to wyłącznie czynność techniczna, która nie korzysta z domniemania przewidzianego dla dokumentów urzędowych, na co powołuje się Wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie skarżący zwalczają bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania wniesionego ustnie do protokołu przez Z. C. w dniu 5 czerwca 1981 r., co potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Konsekwentnie do zajmowanego stanowiska o pozostawaniu sprawy wszczętej odwołaniem z dnia 5 czerwca 1981 r. "w toku" w rozumieniu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n., skarżący wyczerpali środek zaskarżenia w postaci zażalenia poprzedzając nim wniesienie skargi. Tym samym zadość uczynili wymogom formalnym z art. 52 p.p.s.a., adekwatnym do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), czyli przed dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 16 i art. 17 ust. 2). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność wiąże się więc z badaniem ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Żaden z organów występujących w niniejszej sprawie, tj. Prezydent Miasta, do którego skierowano wniosek z dnia 21 czerwca 2019 r. o kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz Wojewoda, do którego przekazano ten wniosek wraz z aktami sprawy, nie kwestionował faktu wydania w dniu 18 grudnia 1980 r. decyzji orzekającej o wywłaszczeniu m.in. skarżących z działek nr [..] i nr [..] położonych w G. oraz wydania decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r. orzekającej o przyznaniu, m.in. Z. C. i W. K., odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wskazanych wyżej nieruchomości. Nie ma również wątpliwości co do wniesienia przez skarżącą – Z. C. odwołania od powyższej decyzji w formie ustnej do protokołu, co ówcześnie obowiązujące przepisy dopuszczały w art. 63 k.p.a., Potwierdza to treść kopii protokołu ustnego wniesienia odwołania podpisanego przez skarżącą oraz pracownika organu, zalegającej w aktach administracyjnych. Według Wojewody wniesienie odwołania i istnienie dokumentującego ten fakt protokołu nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, że odwołanie to zostało rozpoznane przez Wojewodę decyzją utrzymującą w mocy decyzję z dnia 30 maja 1981 r., pomimo, tego, że takiej decyzji w sprawie nie odnaleziono w dokumentach archiwalnych. Wojewoda twierdzi bowiem, że wydanie decyzji odwoławczej potwierdza umieszczona na decyzji organu I instancji pieczęć "Decyzja niniejsza jest prawomocna i podlega wykonaniu", opatrzona datą: "6.10.1981" i nieczytelnym podpisem. Należy zauważyć, że zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów jest wynikiem szeroko zakrojonej kwerendy akt w zbiorach archiwalnych. Poszukiwania te nie zaowocowały jednak ujawnieniem decyzji bądź innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącej. Poszukiwanie nie dało nawet efektu w postaci ustalenia jakiegokolwiek oznaczenia takiej decyzji, jej treści lub nawet daty wydania. Podobnie z akt nie wynika, a żaden z organów tej okoliczności nie wyjaśnia, aby złożone w formie ustanej do protokołu odwołanie zostało, zgodnie z art. 133 k.p.a., przekazane do organu odwoławczego bądź, w myśl art. 132 k.p.a., uwzględnione przez organ I instancji. Przepis art. 133 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia odwołania, stanowił natomiast, że organ administracji państwowej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Z twierdzeń skarżących sformułowanych zarówno we wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. o kontynuację postępowania odszkodowawczego, jak i w skardze wynika, że skarżący nie tylko kwestionują okoliczność wydania decyzji przez organ odwoławczy, ale również sam fakt przekazania złożonego odwołania skarżącej do właściwego w tym czasie organu odwoławczego - Wojewody. W istocie dokumentacja nie daje podstaw pozwalających na potwierdzenie tezy przeciwnej, aby Prezydent Miasta odwołanie to, zgodnie z art. 133 k.p.a., przekazał organowi odwoławczemu w latach 1981 - 2018. Należy zauważyć, że samo przekazanie odwołania pismem z dnia 16 października 2019 r., w którym Prezydent Miasta, w następstwie wniosku skarżących o kontynuację postępowania odszkodowawczego, przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem Wojewodzie, zakłada, że powyższa czynność nie została wcześniej wykonana. Pismo przekazujące odwołanie stwierdza, że organ I instancji "nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i w związku z tym wnosi o oddalenie ww. wniosku jako bezzasadnego". Przywołany przepis art. 132 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Wskazana w piśmie z dnia 16 października 2019 r. możność wydania decyzji w trybie autokontroli oznacza, że dopiero od dnia przekazania należało w niniejszej sprawie ocenić postępowanie Wojewody w aspekcie zarzucanej mu bezczynności. Wobec braku potwierdzenia okoliczności przekazania odwołania Wojewodzie w ustawowym terminie po jego wniesieniu, nie można mu przypisać bezczynności w rozpoznaniu odwołania trwającej od 1981 r. czy nawet od 2015 r., kiedy Wojewoda wyjaśniał pisemnie skarżącym brak odnalezienia w aktach dokumentów związanych z odwołaniem skarżącej, albowiem przekazanie odwołania nastąpiło dopiero w 2019 r. W ocenie Sądu, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, konstruowanie argumentacji przemawiającej za uznaniem, że odwołanie skarżącej zostało rozpoznane poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na treści pieczęci umieszczonej na decyzji organu I instancji, z której wynika, że decyzja ta jest prawomocna i wykonalna, jest niewystarczające, nawet w sytuacji, gdy pieczęć tą odciśnięto na dokumencie urzędowym. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Stosownie do brzmienia art. 269 k.p.a. pojęcie "prawomocności" decyzji używane w innych niż regulacje k.p.a. przepisach prawnych zostało znaczeniowo zrównane z pojęciem ostateczności, chyba że te przepisy prowadzą do wyniku, że prawomocność decyzji dotyczy takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Pojęcie prawomocności decyzji zostało również wyjaśnione w doktrynie i orzecznictwie. Za decyzje prawomocne uznawano takie decyzje, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym, a więc od których skargę oddalono czy odrzucono, a także takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi (por. wyrok WSA z 28.10.2008 r., VII SA/Wa 1274/08, LEX 519731). Natomiast warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też można przyjąć, że klauzula prawomocności i wykonalności decyzji, na którą powołuje się Wojewoda, co do zasady mogłaby również świadczyć o ostateczności decyzji. K.p.a. nie normowało i nie normuje problematyki opatrywania decyzji klauzulą stwierdzającą, że decyzja stała się ostateczna. W świetle przepisów k.p.a. nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja zostanie opatrzona takową klauzulą, jak również, że zostaną w treści tej klauzuli wskazane powody uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, np. upływ terminu do wniesienia odwołania czy cofnięcie odwołania przez stronę. Ostateczność jest immanentną cechą każdej decyzji wydanej przez organ II instancji, dlatego opatrywanie decyzji wydanych przez te organy "klauzulą ostateczności" jest zbędne, ale dopuszczalne. Umieszczenie na odpisie decyzji wydanej w I instancji odcisku pieczęci o treści "decyzja ostateczna" lub umieszczenie adnotacji o tej treści może mieć znaczenie czysto informacyjne. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1311/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ostateczność decyzji powinna zatem być stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy, a nie poprzez domniemania faktyczne oparte na adnotacji o ostateczności. Tymczasem w niniejszej sprawie w oparciu o ujawnione dokumenty niewątpliwym jest, po pierwsze, że wniesiono odwołanie od decyzji organu I instancji orzekającej o odszkodowaniu, a po drugie, że nie ma dowodów na jego przekazanie organowi odwoławczemu do rozpoznania w trybie art. 133 k.p.a. Zwłaszcza brak przekazania odwołania organowi odwoławczemu przez Prezydenta Miasta w terminie wynikającym z art. 133 k.p.a., a dopiero przy piśmie z dnia 16 października 2019 r. wraz z aktami sprawy, uwiarygadnia tezę skarżących o braku rozpoznania odwołania podważając tym samym klauzulę prawomocności umieszczoną na decyzji organu I instancji. Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że wśród odnalezionych materiałów archiwalnych obejmujących akta postępowania wywłaszczeniowego oraz postępowania odszkodowawczego nie ma decyzji odwoławczej Wojewody orzekającej o odszkodowaniu w administracyjnym toku instancji ani potwierdzenia przekazania odwołania skarżącej temu organowi. Akta takie nie zostały odnalezione ani w Archiwum Państwowym, ani w Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego. Przy czym, co nie pozostaje bez znaczenia, nie odnaleziono żadnych śladów po takich dokumentach, potwierdzających, chociażby pośrednio, że istniały. Organy administracji publicznej, zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wywłaszczenia i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ, przyjmując, że decyzja odszkodowawcza organu II instancji musiała zostać wydana, nie wyjaśnił, jakie - w świetle stosowanych w urzędzie zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów – mogły być przyczyny uzasadniające jej brak, nie wyjaśniając, czy uległa zniszczeniu, w jakich okolicznościach i kiedy to się stało. Podjęte przez Wojewodę czynności wyjaśniające nie doprowadziły do odnalezienia decyzji organu odwoławczego o odszkodowaniu za przedmiotowe działki. Brak w aktach sprawy tego dokumentu nie musi wykluczać jego istnienia, ale tylko wówczas, gdy na fakt wydania takiej decyzji wskazują pośrednio inne dowody, znajdujące się w aktach sprawy, w tym na przykład dokument potwierdzający przekazanie odwołania Z. C. Wojewodzie bądź dokumenty (notatki, wyjaśnienia, adnotacje) potwierdzające przyczyny usunięcia takiej decyzji z akt sprawy. W obliczu takiego stanu faktycznego, nie można na podstawie samej treść klauzuli prawomocności umieszonej na decyzji organu I instancji wnioskować, jak uczynił to Wojewoda, że decyzja o odszkodowaniu została wydana. Nieuprawniona jest przy tym argumentacja Wojewody, że data wskazana pod pieczęcią, tj. "6.10.1981", jest datą, z którą decyzja odszkodowawcza nabrała cechy prawomocności. Data ta potwierdza jedynie, kiedy umieszczono klauzulę, gdyż nie ma na pieczątce sformułowania "od dnia", "z dniem". Brak jest zatem punktu odniesienia, który pozwoliłby na urealnienie twierdzeń o rozpoznaniu odwołania. Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z rozpoznaniem odwołania od decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób stanowczy, że Wojewoda rozpoznał odwołanie skarżącej i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla skarżących. Co istotne, Wojewoda nie zdecydował się w tej sytuacji na przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia decyzji, co orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się w drodze analogii z regulacjami k.p.c. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 275485: "Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a." W tych okolicznościach wniosek skarżących o kontynuowanie postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej z dnia 5 czerwca 1981 r. winien był, po jego przekazaniu przez Prezydenta Miasta Wojewodzie w dniu 16 października 2019 r., podlegać rozpoznaniu przez Wojewodę na zasadach procesowych wynikających z k.p.a. Tymczasem bierność Wojewody w podjęciu prawidłowych czynności procesowych, datowana od dnia 16 października 2019 r., spowodowana błędnym stanowiskiem o rozpoznaniu odwołania, doprowadziła do jego bezczynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że "zaniechanie podjęcia - pomimo żądania strony - działań na rzecz wyjaśnienia powodów nieprzedstawienia odwołania przez organ I instancji wyłącza możliwość powoływania się przez organ odwoławczy na nieotrzymanie odwołania. Przyczynienie się w znacznym stopniu przez organ I instancji do uchybienia terminu do przesłania odwołania nie może stanowić dla organu odwoławczego przesłanki ekskulpującej go od zarzutu dopuszczenia się zwłoki w wydaniu decyzji. W takim wypadku termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od dnia zgłoszenia temu organowi przez stronę żądania wyjaśnienia przyczyny nierozpoznania jej odwołania (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, LEX nr 10218). W niniejszej sprawie za tą datę należy przyjąć dzień 16 października 2019 r., gdy Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie akta sprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej wraz z odwołaniem Z. C. z dnia 5 czerwca 1981 r. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach k.p.a. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, a także ich świadomość i kulturę prawną (art. 8 k.p.a.). Powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Ujmując najogólniej, do obowiązków organów administracji państwowej należy czynne współdziałanie ze stronami na rzecz dogłębnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.). Obowiązków tych organ odwoławczy nie dopełnił. Organ w istocie nie zweryfikował w ogóle wiarygodności klauzuli prawomocności umieszczonej na decyzji organu I instancji, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że podobnie, jak decyzja, na której ją umieszczono, korzysta ona z domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, którego nie wzruszyły oświadczenia skarżących. Tymczasem ze względu na informacyjny charakter tej klauzuli należało ocenić jej treść w świetle całokształtu ujawnionych okoliczności sprawy, a mianowicie w świetle braku w aktach odszkodowawczych jakiegokolwiek śladu potwierdzającego realizację przez organ I instancji ustawowego obowiązku przekazania odwołania Wojewodzie oraz jego rozpoznania przez ten organ poprzez wydanie decyzji odwoławczej bądź dowodu potwierdzającego fakt, przyczyny i datę jej usunięcia z zasobów archiwalnych. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) lub dokonał czynności przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do rozpoznania odwołania Z. C. z dnia 5 czerwca 1981 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 1981 r., w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność tego organu, datowana od dnia 16 października 2019 r., czyli od momentu faktycznego przekazania odwołania skarżącej z dnia 5 czerwca 1981 r. wraz z aktami przez Prezydenta Miasta, pomimo tego, że wiąże się z przekroczeniem terminów wyznaczonych w art. 35 k.p.a., to jednak nie jest efektem działań (zaniechań) organu mających charakter celowego unikania podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, a raczej efektem mylnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, kwoty 32 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictw, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.