I OSK 1185/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K., M.M., P.G., B.G., A.K., M.A., W.M. i M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 581/18 w sprawie ze skargi E.K., M.M., P.G., B.G., A.K., M.A., W.M. i M.N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lutego 2018 r., nr DO3.6611.916.2016.MM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 581/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K., B.G., E.K., M.N., M.A., M.M., P.G. i W.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 9 lutego 2018 r. nr DO3.6611.916.2016.MM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną wnieśli E.K., M.M., P.G., B.G., A.K., M.A., W.M. oraz M.N. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego: I. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret") w zw. z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy Nr 53, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 15 września 1948 roku (dalej "plan zabudowy"), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że: 1) korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z nieruchomości warszawskiej o nr hip. [...] nie dało się pogodzić z żadną z funkcji z osobna przewidzianych dla tejże nieruchomości w planie zabudowy, tj. na część terenu przeznaczonego na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wyłączone spod zabudowy i przeznaczone do użytku publicznego na parki, boiska szkolne, skwery, dojazdy do budynków oraz place, drogi dla pieszych i postoje w sytuacji, gdy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania odmownego orzeczenia dekretowego (31 marca 1950 roku) w polskim porządku prawnym brak było przepisów uniemożliwiających dotychczasowym właścicielom nieruchomości realizację powyższych celów, a w szczególności gdy: a) nie było przepisów, które ograniczały swobodę osób fizycznych w zakresie realizacji nowego budownictwa prywatnego - zarówno pojedynczego, jak grupowego a w konsekwencji także realizacji infrastruktury towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu typu: parki, skwery, dojazdy do budynków, place, drogi dla pieszych i postoje. b) dekret z dnia 7 kwietnia 1949 roku o ochronie przyrody (Dz. U, Nr 25, poz. 180) nie wprowadzał zakazu co do prowadzenia parków dostępnych publicznie przez osoby prywatne, c) obowiązująca wówczas ustawa z dnia 11 marca 1932 roku o prywatnych szkołach oraz zakładach naukowych i wychowawczych (Dz.U.1932 Nr 33 poz. 343) w art. 2 ust. 1 dopuszczała możliwość tworzenia placówek oświatowych przez osoby fizyczne, a w konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw aby twierdzić, iż sama infrastruktura towarzysząca takim placówkom - jak boiska szkolne - również nie mogła być tworzona przez osoby fizyczne, d) brak jest podstaw aby uznać, że oznaczone w planie zabudowy kolorem zielonym "drogi dla pieszych" i "dojazdy do budynków" stanowiły rodzaj dróg publicznych, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 roku o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), - a w konsekwencji aby istniały przeszkody do przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości nr [...] prawa własności czasowej. - co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu i błędnego uznania przez organ nadzorczy, że orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 marca 1950 roku nr PB-2225/50/u - w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie części działki ew. nr [...] z obrębu [...], w którym odmówiono uwzględniania wniosku dekretowego - nie było dotknięte wadą nieważności, uzasadniającą zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), co z kolei skutkowało niesłusznym oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lutego 2018 roku, naruszając tym samym art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. II. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznie wyjaśnienia i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżących podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżących w sytuacji, gdy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 lutego 2018 roku nr D03.6611.916.2016.MM oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 czerwca 2016 r. nr DO-3 - 6611-293-ZL/16, zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad procesowych, polegających na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przejawiającym się w szczególności brakiem ustalenia: a) czy przeznaczenie całej działki hip. nr [...] wymagało przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, czy też dopuszczalne było przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej z możliwością wykorzystania części terenu także na inne cele. b) czy w świetle ówcześnie obowiązującego prawa istniały obiektywne ograniczenia dla wykorzystania gruntu przez osoby fizyczne do użytku publicznego na parki, boiska szkolne, skwery, dojazdy do budynków oraz place, drogi dla pieszych i postoje, stanowiące część terenu przeznaczonego na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wyłączone spod zabudowy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli na zasadzie art. art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 210 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju nr DO3.6611.916.2016.MM z 9 lutego 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr DO-3-6611-293-ZL/16 z 17 czerwca 2016 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Numer [...] Spółka komandytowa w [...] wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że sprawa ta ma charakter postępowania szczególnego mającego na celu ustalenie, czy pierwotna, poddawana kontroli decyzja, z uwagi na ewentualne wady, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, zaznaczyć wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1475/21). Zaznaczyć przy tym także należy, że o rażącym naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2490/19). W tym kontekście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. 107 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie czy przeznaczenie całej działki hip. nr [...] wymagało przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, czy też dopuszczalne było przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej z możliwością wykorzystania części terenu także na inne cele oraz czy w świetle ówcześnie obowiązującego prawa istniały obiektywne ograniczenia dla wykorzystania gruntu przez osoby fizyczne do użytku publicznego na parki, boiska szkolne, skwery, dojazdy do budynków oraz place, drogi dla pieszych i postoje, stanowiące część terenu przeznaczonego na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wyłączone spod zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie zwrócili bowiem uwagi, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje administracyjne wydane zostały w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenia faktyczne wskazane wyżej mogły być przedmiotem oceny organów w ramach prawidłowości zastosowania prawa materialnego, i jak wynika z uzasadnienia decyzji zarówno organy, jak i Sąd I instancji dokonały oceny sprawy również w powyższym zakresie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie godzą się z oceną decyzji przedstawioną w uzasadnieniu przez Sąd I instancji nie oznacza, że można było zarówno Sądowi, jak i organom postawić zarzut niewyjaśnienia sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11). W kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został w niniejszej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Tymczasem w sprawie niniejszej uzasadnienie orzeczenia zawiera prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego mieć należało na względzie, że będące przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły ocenę orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy nr PB-2225/50/u z dnia 31 marca 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], ograniczając się jedynie do wad nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów ustanowienie własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następcy dopuszczalne było wówczas gdy dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego Warszawy. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 9 września 1948 r., ogłoszonym w dniu 24 września 1948r. w Monitorze Polskim część A, poz. 612. Nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się na części terenu przeznaczonej pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wyłączonej spod zabudowy i przeznaczonej do użytku publicznego na parki, boiska szkolne, skwery, dojazdy do budynków oraz place, drogi dla pieszych i postoje i stanowiła część większego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zespoły budownictwa społecznego. Ponadto ustalono, że część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca obecnie działkę nr [...] została przeznaczona pod budowę [...] "[...]" funkcjonującego w ramach przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Co do części działki nr [...] wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2016r. sygn. akt I OSK 2952/15. NSA podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku również w odniesieniu do tej sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie prawa materialnego art. 7 ust. 2 dekretu odnoszą się w istocie do dwóch zagadnień prawnych: Pierwszym z nich jest wykładnia pojęcia zawartego w art. 7 ust. 2 dekretu "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy". W decyzji dekretowej z dnia 31 marca 1950 r. wyraźnie wskazano, że teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną i budownictwo mieszkaniowe społeczne i został przydzielony inwestorowi publicznemu jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego. Okoliczność ta zatem musi być uwzględniania przy ocenie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 roku Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) Zatem przepisy dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji z systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda regulacja prawna, stanowi element systemu prawa, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Dodatkowo należy zaakcentować, że powyższe zagadnienie nie jest badane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, lecz w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że rozumienie "planu zabudowania" z art. 7 ust. 2 dekretu może być różne tzn. czy przez ten plan zabudowy należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego wraz z konkretyzującymi jego ogólne postanowienia zapisy w decyzji wywłaszczającej, czy też wymagane było już wydanie decyzji lokalizacyjnej dla tej konkretnie nieruchomości, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przeznaczenie określone w planie miejscowym było prawidłowe. Drugie zagadnienie z kolei dotyczyło oceny możliwości "pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również i ta kwestia została właściwie oceniona przez organ i Sąd pierwszej instancji. Skoro nieruchomość została przeznaczona w ramach większego zamierzenia inwestycyjnego pod budownictwo mieszkaniowe społeczne to nie było możliwości prawnej i faktycznej, aby cel ten w ówczesnej rzeczywistości zrealizował podmiot prywatny i to zarówno jeżeli chodzi o budowę samych obiektów, jak i dalsze jego wykorzystywanie dla celów prywatnych. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że część nieruchomości została wyłączona spod zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że tereny wyłączone spod zabudowy i przeznaczone do użytku publicznego na parki, boiska szkolne, skwery, dojazdy do budynków oraz place, drogi dla pieszych i postoje w ramach zespołów mieszkaniowych budownictwa społecznego, funkcjonalnie były związane z planowanym osiedlem mieszkaniowym i bez tych terenów inwestycja planowana nie mogłaby poprawnie funkcjonować. Jak już wyjaśniono wcześniej, ocena spełnienia przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu nie może pozostawać w całkowitym oderwaniu od ówczesnych warunków ustrojowych. Oceny tej nie podważa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. o sygnaturze I OPS 5/08. Przypomnieć należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał problem czy przeznaczenie nieruchomości w planie pod użyteczność publiczną z góry niejako tj. "automatycznie" wykluczało możliwość przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (ustanowienia użytkowania wieczystego). Odpowiedź przecząca, jakiej wówczas udzielił powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazuje każdorazowo w okolicznościach danej sprawy badać i ustalać, czy konkretne przeznaczenie danej nieruchomości taką możliwość dawało czy też nie. NSA wyjaśnił bowiem: (...) mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich, że nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Innymi słowy, nie można a priori zakładać braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej), w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. To zaś oznacza, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie (...) konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem". Zauważyć też należy, że wprawdzie w omawianej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny, charakteryzując pojęcie "użyteczności publicznej" zwrócił uwagę, że jedną z jej cech jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne: "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy?". I jakkolwiek w uchwale tej poczyniono szereg rozważań na temat cech użyteczności publicznej i jej zakresu, to jednak zasadniczy wniosek z niej wypływający sprowadza się do konieczności każdorazowego badania w okolicznościach konkretnej sprawy, przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem według planu zabudowy. Warunkiem odmowy ustanowienia prawa własności czasowej po myśli art. 7 ust. 2 dekretu była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez osobę prywatną zgodnie z jego przeznaczeniem pod "użyteczność publiczną". W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, takiej możliwości nie było już chociażby z tego względu, że zarówno plan obowiązujący na terenie objętym decyzją wywłaszczeniową przewidywał budownictwo o charakterze społecznym, zaś sama decyzja wskazywała na możliwość realizacji planu jedynie przez wykonawcę Narodowego Planu Gospodarczego i tylko on mógł tę inwestycję zrealizować. Mając na uwadze, że wskazany wyżej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu jest niezasadny, to w konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.