VIII SA/Wa 538/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do pracy w celu zwalczania Covid – 19 oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego o skierowaniu M. M. do pracy w Domu Pomocy Społecznej w K. w celu zwalczania Covid-19. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z poźn. zm., dalej: ustawa o chorobach zakaźnych) skierował M. M. (dalej: strona, skarżąca) posiadającą prawo wykonywania zawodu pielęgniarki do pracy w celu zwalczania Covid-19, na obszarze województwa mazowieckiego w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej: DPS) do wykonywania czynności określonych przez Dyrektora DPS w zakresie obowiązków, na okres od dnia [...] maja 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia negatywnych przesłanek do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii w warunkach zagrożenia zakażeniem, o których mowa w art. 47 § 3 i 3a ustawy o chorobach zakaźnych, podczas gdy przedmiotowe przesłanki występowały, co sprzeciwiało się wydaniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie tego, że skarżąca jest osobą z orzeczonymi chorobami przewlekłymi. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że od kilku lat ma problemy związane z chorobą kręgosłupa, co potwierdzają badania z 2009 i 2016 roku. Nastąpiło zaostrzenie objawów, w związku z czym strona od [...] maja 2020 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Dodatkowo leczy się na nadciśnienie tętnicze. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 47 ust. 1 i ust. 5 ustawy o chorobach zakaźnych - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o chorobach zakaźnych możliwość skierowania osoby wykonującej zawód medyczny do pracy przy zwalczaniu epidemii w innym podmiocie leczniczym wyłącza orzeczona choroba przewlekła. W ocenie organu II instancji Wojewoda dokonał naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie dokonując dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Minister wyjaśnił, iż organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący pełnego materiału dowodowego, jak również nie wskazał dowodów, na których oparł przedmiotową decyzję. Było to powodem przeprowadzenia przez Ministra uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalić, czy w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o chorobach zakaźnych. Pismem z [...] maja 2020 r. organ II instancji zwrócił się do strony o przesłanie dokumentów świadczących o występowaniu u niej choroby przewlekłej. W odpowiedzi przesłane zostało zaświadczenie lekarskie z [...] czerwca 2020 r. dotyczące zwyrodnienia kręgosłupa oraz zaświadczenie lekarskie z [...] czerwca 2020 r. dotyczące nadciśnienia tętniczego. Zdaniem organu odwoławczego z analizy ww. dokumentów nie wynika, by u strony występowały choroby przewlekłe uniemożlwiające jej udzielanie świadczeń zdrowotnych w podmiocie, do którego została skierowana decyzją Wojewody. Dokumentacja medyczna dołączona do odwołania wskazuje, że u skarżącej wykonano rezonans magnetyczny kręgosłupa w 2009 r., a następnie w 2016 r. Od tego czasu nie przestawiła ona żadnych dokumentów dotyczących choroby kręgosłupa. Przedstawiła natomiast zaświadczenie lekarskie z [...] czerwca 2020 r. informujące o tym, że jest przewlekłe leczona i obecnie występuje zaostrzenie objawów i dolegliwości kręgosłupa uniemożliwiające pracę na stanowisku pielęgniarki. Może to świadczyć o tym, iż w chwili obecnej tj. od dnia wydania zaświadczenia nastąpiło zaostrzenie dolegliwości bólowych kręgosłupa. W zakresie nadciśnienia tętniczego strona, poza zaświadczeniem lekarskim wskazującym, że występujące u niej nadciśnienie tętnicze leczone farmakologicznie, również nie przedstawiła żadnych informacji w tym zakresie tj. jego przebiegu, od kiedy występuje. Strona pracuje w podmiocie leczniczym w Poradni Pielęgniarki Środowiskowej, tym samym należy uznać, że dotychczas występujące dolegliwości nie stały na przeszkodzie w wykonywaniu zawodu. Dopiero w ostatnim czasie u strony wystąpiły dolegliwości bólowe uniemożliwiające przejściowo świadczenie pracy. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że występujące u niej schorzenie nie stanowi choroby przewlekłej. W kontekście zwalczania epidemii Covid-19 wskazane schorzenia nie powodują zwiększonego ryzyka zakażenia wirusem ani prawdopodobieństwa cięższego przebiegu zakażenia. Końcowo Minister wskazał, że pracodawca, przy określaniu zakresu obowiązków pracownika, ma obowiązek uwzględnić jego stan zdrowia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11. k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w miejsce jej uchylenia; - art. 47 ust. 3 pkt. 4 ustawy o chorobach zakaźnych poprzez skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii osoby cierpiącej na chorobę przewlekłą, pomimo, że jest to ustawowa przesłanka wykluczająca takie skierowanie. Mając to na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Nadto wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: a. wyniku badania MR odcinka lędźwiowego kręgosłupa z [...] maja 2017 oraz z [...] grudnia 2009 r.; b. wyniku badania z [...] czerwca 2017 r. c. wyniku badania z [...] lutego 2018 r.; d. wyniku badań w kierunku boreliozy oraz opis badania rezonansu magnetycznego z [...] marca 2016 r.; e. wydruku historii udzielonych świadczeń zdrowotnych przez [...] sp. z o.o; f. karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] czerwca 2020 r.; g. kserokopii historii choroby od [...] października 2003 r. - na okoliczność stanu zdrowia skarżącej i występowania u niej chorób przewlekłych. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie narusza przepisów prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 47 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych, według którego pracownicy podmiotów leczniczych, osoby wykonujące zawody medyczne oraz osoby, z którymi podpisano umowy na wykonywanie świadczeń zdrowotnych, mogą być skierowani do pracy przy zwalczaniu epidemii. Do pracy przy zwalczaniu epidemii mogą być skierowane także inne osoby, jeżeli ich skierowanie jest uzasadnione aktualnymi potrzebami podmiotów kierujących zwalczaniem epidemii. Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii następuje w drodze decyzji (art. 47 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych). Z kolei według art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o chorobach zakaźnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji skierowaniu do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii nie podlegają inwalidzi i osoby z orzeczonymi chorobami przewlekłymi. Powyższa regulacja stanowi narzędzie, które zezwala na powołanie niemalże każdego pracownika medycznego do zwalczania epidemii, bez względu na miejsce, w którym jest zatrudniony, oraz rodzaj umowy będącej podstawą dotychczasowej pracy. Zestawiając ze sobą katalog podmiotów, które mogą zostać powołane do walki z chorobami zakaźnymi z przewidzianymi włączeniami, można odnotować dyspozycję ograniczającą się jedynie do osób szczególnie narażonych (głównie z powodów zdrowotnych lub opieki nad małoletnimi dziećmi) na negatywne skutki mające źródło w następstwach kontaktu z chorobami zakaźnymi. Innymi słowy, wyłączenie obejmuje skierowanie do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii (por. M. Waszak, Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii. Blaski i cienie regulacji, Medyczna Wokanda 14/2020, s. 98). Pojęcie choroby przewlekłej nie zostało normatywnie zdefiniowane, na co słusznie zwrócił uwagę Minister w zaskarżonej decyzji. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że jest to choroba charakteryzująca się długim czasem trwania i wolnym postępem zmian chorobowych. Jednocześnie jest to choroba, z którą człowiek się nie rodzi, a nabywa ją w trakcie życia. Nie da się jej natomiast wyleczyć, ale udaje się ją leczyć. Choroba przewlekła (stan przewlekły) jest stanem zdrowia lub chorobą, która jest długotrwała (utrzymuje się przez długi czas) lub jest długotrwała w skutkach. Termin "przewlekły" jest często stosowany, gdy przebieg choroby trwa dłużej niż trzy miesiące. Osoba skierowana do pracy przy zwalczaniu epidemii będzie zatem zwolniona z obowiązku jej świadczenia, jeżeli z przedstawionej przez nią dokumentacji medycznej wynika, że cierpi ona na chorobę przewlekłą. Ten sam skutek wywoła przedstawienie przez skierowanego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego chorobę przewlekłą lub zaświadczenia wydanego przez lekarza medycyny pracy. Wobec braku normatywnej procedury termin "orzeczona" należy bowiem czytać potocznie, to jest stwierdzony, ustalony. Wyjątkiem będzie sytuacja, kiedy choroba przewlekła jest przyczyną orzeczonej niepełnosprawności (por. B. Bieniek, A. Górnicz-Mulcahy, Przesłanki odmowy podjęcia pracy przez osobę skierowaną do zwalczania COVID-19, PiZS 2020, nr 5, s. 36-44.). Światowa Organizacja Zdrowia definiuje choroby przewlekłe jako choroby, których czas trwania jest długi, a ich progresja następuje powoli, zaś Amerykańska agencja NCHS określa chorobę za przewlekłą, jeśli czas jej trwania wynosi 3 miesiące lub więcej. Wśród głównych chorób przewlekłych wymienia się nowotwory, chorobę wieńcową, choroby naczyń mózgowych, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, choroby psychiczne, przewlekłe choroby układu oddechowego, otyłość (por. R. Topór-Mądry, Choroby przewlekłe. Obciążenie, jakość życia i konsekwencje ekonomiczne, Zdrowie Publiczne i Zarządzanie, tom IX, nr 1/2011, s. 25 - 49). Zwrócić należy uwagę także na fakt, że podstawą wydania decyzji kierującej do pracy jest stwierdzenie, iż zasoby kadrowe podmiotów skierowanych do walki z chorobą zakaźną nie są wystarczające do realizacji postawionych przed nimi celów. Braki te mogą mieć charakter uprzedni, wówczas gdy nie zostały obsadzone wszystkie etaty pracownicze, lub następczy, jeśli w czasie epidemii doszło do uszczuplenia zasobów kadrowych w wyniku choroby lub z powodu konieczności korzystania przez pracowników z zasiłków opiekuńczych lub dodatkowych zasiłków opiekuńczych (por. B. Bieniek, A. Górnicz-Mulcahy, Przesłanki odmowy podjęcia pracy przez osobę skierowaną do zwalczania COVID-19, PiZS 2020, nr 5, s. 36-44). W sprawie niniejszej skarżąca niepodleganie skierowaniu do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii wywodziła z faktu chorowania przez nią na boreliozę, choroby kręgosłupa oraz nadciśnienie tętnicze. Na udowodnienie swoich twierdzeń, na etapie postępowania administracyjnego, przedstawiła dwa zaświadczenia lekarskie z 1 i 2 czerwca 2020 r. Przedstawiła dokumentację w ramach uzupełnienia postępowania w związku z wezwaniem przez Ministra Zdrowia. W przekonaniu Sądu, do załączonej do odwołania dokumentacji medycznej oraz zebranej w ramach postępowania uzupełniającego, w sposób wyczerpujący odniósł się Minister Zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując motywy ich nieuwzględnienia. Zauważyć tu należy, że organ odwoławczy dostrzegł braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji i dokonał jego uzupełnienia. Przekonujące dla Sądu było stanowisko organu odwoławczego co do tego, że nie można uznać za chorobę przewlekłą schorzeń, które poddawane są kontroli lekarskiej co 7 lat, a sytuacja taka miała miejsce w przypadku zgłaszanej przez skarżącą choroby kręgosłupa. Brak było także w sprawie materiału dowodowego pozwalającego ocenić, że skarżąca przewlekle choruje na nadciśnienie tętnicze, nie zostało bowiem udowodnione jaki jest przebieg choroby oraz od kiedy występuje, na co słusznie zwrócił uwagę Minister (por. s. 4 zaskarżonej decyzji). Nie sposób także nie zauważyć, że ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia z obowiązku pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii osób z orzeczonymi chorobami przewlekłymi. Takie orzeczenia skarżąca zaś nie przedstawiła. Z całą pewnością zaś nie można stawiać znaku równości pomiędzy orzeczeniem lekarskim, a wydanym zaświadczeniem. Także z przedstawionej dokumentacji medycznej (leczenia w Poradni POZ) nie wynika, aby skarżąca była leczona na choroby przewlekłe (k:212 – 230 akt administracyjnych). Żadne choroby przewlekłe nie zostały wpisane w danych pacjenta w rubryce: rozpoznanie. Sąd zwraca uwagę, iż Minister Zdrowia posiadający kwalifikacje medyczne jest niewątpliwie organem uprawnionym do dokonania oceny przedstawionej dokumentacji medycznej. Sąd zaś nie posiada wiedzy medycznej i ocenia jedynie czy w rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił całość materiału dowodowego. Jednocześnie w ocenie Sądu sam fakt rozpoznania choroby przewlekłej nie eliminuje możliwości skierowania do zwalczania epidemii. W celu ustalenia, że dana osoba, mająca rozpoznaną chorobę przewlekłą, nie powinna być skierowana do zwalczania epidemii konieczne jest orzeczenie w sprawie charakteru choroby wydane przez lekarza posiadającego specjalizację lub tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny, której dotyczy choroba przewlekła, lub przez lekarza specjalistę w dziedzinie chorób zakaźnych. Jeszcze raz podkreślić należy, że orzeczenia takiego w sprawie niniejszej skarżąca nie przedstawiła. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nietrafione okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Przypomnieć należy, że inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które mogą zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Obowiązkiem strony postępowania administracyjnego jest naprowadzanie organu na określone czynności dowodowe (co umożliwi przeprowadzenie dowodu z urzędu) przez powoływanie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które muszą jednak pozostawać w związku z rozpoznawaną sprawą. Nie sposób nie dostrzec, że generalne reguły dowodowego postępowania administracyjnego podlegają pewnym modyfikacjom w sprawach jak ta kontrolowania przez Sąd tj. w przypadku badania przesłanek wyłączających możliwość skierowania do pracy przy zwalczaniu COVID-19. To na skarżącej spoczywał ciężar dowodowy w zakresie udowodnienia orzeczonej wobec niej choroby przewlekłej. Wobec jego nieprzedstawienia, organ odwoławczy był uprawniony do orzekania na podstawie ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ zaskarżona decyzja, klarownie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Końcowo Sąd wskazuje, że odmówił przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przesłanki przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących nie były spełnione. W sprawie nie było bowiem wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia. Ponadto w dacie wydania decyzji przez organ I instancji istniała konieczność zapewnienia opieki w Domu Pomocy Społecznej w K.. Decydując się na wykonywanie zawodu pielęgniarki, skarżąca miała niewątpliwie świadomość świadczenia pomocy osobom potrzebującym. Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszenia przez organ prawa materialnego lub procesowego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.