I OSK 2399/20

SENTENCJA Dnia 11 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 882/20 w sprawie ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 882/20 - orzekając na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) - oddalił sprzeciw Miast [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylającej w całości - w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] z obrębu [...] opisanej w KW nr [...], stanowiącej drogę publiczną gminną powstałą w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej użytkownika wieczystego - [...] S.A. z siedzibą w [...], a zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...]. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), poprzez: - błędną wykładnię tych przepisów i uchylenie się przez WSA od kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, bez czego nie było możliwe ani określenie wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego, ani dokonanie, z tego punktu widzenia, oceny prawidłowości skorzystania przez Wojewodę z art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, tj. brakiem ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w efekcie czego nie wyjaśniono, czy doszło do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego [...], czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw - jedno czy oba - powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie szacunkowym sporządzonym w postępowaniu administracyjnym, co niweczy zarazem całość rozważań Sądu I instancji dotyczących operatu, czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną oraz powoduje, że wadliwie doszło do oddalenia sprzeciwu Miasta zamiast jego uwzględnienia; - błędną wykładnię tych przepisów i dokonanie przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek do wydania tej decyzji, o których (to przesłankach) mowa w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy art. 64e p.p.s.a. stanowi o ocenie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której (to decyzji) mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że chodzi tu o wszystkie przesłanki procesowe, a więc nie tylko wymienione wprost w art. 138 § 2 k.p.a., ale także te pozostałe (ogólne) wymagane do wydania decyzji kasatoryjnej, których to przesłanek Sąd I instancji nie analizował, czym obraził art. 64e p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie wyjaśnił, czy Miasto powinno być w ogóle stroną postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej decyzji (a wcześniej Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r.), skoro nie ustalono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego [...], czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem spornych działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się Miasto, od czego zależy, kto ewentualnie powinien być płatnikiem odszkodowania, a zarazem czyni zaskarżoną decyzję co najmniej przedwczesną oraz powoduje, że wadliwie doszło w wyroku do oddalenia sprzeciwu Miasta zamiast jego uwzględnienia; 2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 127 § 1 k.p.a. i z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez: - niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak dostrzeżenia przez WSA, że ponieważ wywłaszczenie dokonane w wyniku decyzji podziałowej nie mogło objąć prawa własności Skarbu Państwa (a jedynie użytkowanie wieczyste [...]), to Miasto nie stało się właścicielem działek i płatnikiem odszkodowania, wobec czego nie powinno być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie, zaś zaskarżona decyzja została w tej sytuacji wydana na skutek m.in. odwołania niepochodzącego od strony, a w rezultacie skierowana do osoby niebędącej stroną, co czyniło błędnym (a w najlepszym razie przedwczesnym) jej wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz - w rezultacie - skutkowało wadliwym brakiem uwzględnienia sprzeciwu Miasta; 3. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: - niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i brak dostrzeżenia przez WSA, że na skutek braku ustalenia kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. - w efekcie czego nie wyjaśniono, czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego [...], czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw (jedno czy oba) powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się Miasto, od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania - doszło do udzielenia przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie błędnych i naruszających przepisy prawa materialnego (a co najmniej przedwczesnych) wskazówek wytyczających ramy ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ I instancji, co powinno było prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu Miasta, a nie jego oddalenia; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kluczowej w sprawie okoliczności dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy miało dojść do wywłaszczenia tylko prawa użytkowania wieczystego [...], czy także prawa własności Skarbu Państwa, ergo które z tych praw (jedno czy oba) powinno być przedmiotem wyceny biegłego w operacie, a także kto w wyniku decyzji podziałowej stał się właścicielem działek, tj. czy pozostał nim Skarb Państwa, czy właścicielem tym stało się Miasto, od czego zależy, kto powinien być płatnikiem ewentualnego odszkodowania, bez wyjaśnienia których to kwestii dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonej decyzji była niepełna i wadliwa, a zarazem przedwczesna, zaś wyrok pozbawiony ustaleń w tym zakresie nie poddaje się prawidłowej kontroli kasacyjnej NSA, bowiem dopiero zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach pozwoli stwierdzić, czy rzeczywiście zachodziły przesłanki do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; 5. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a., poprzez - błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu za dopuszczalne [i] dokonania w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny operatu i [ii] wyrażenia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, związanych z treścią operatu i zarzutami do niego, gdy tymczasem w sprawie ze sprzeciwu od decyzji rzeczą Sądu I instancji było jedynie zweryfikowanie, czy do wytkniętej przez Wojewodę wadliwości operatu rzeczywiście doszło i czy miało to miejsce w wyniku naruszeń przepisów postępowania, które nie mogły być usunięte (sanowane) w trybie art. 136 k.p.a., w efekcie czego pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ergo czy uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.; - niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania dotyczących treści operatu i zgłoszonych do niego zarzutów merytorycznych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wykraczało poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej obejmującej jedynie ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś merytoryczna kontrolę operatu wraz z zarzutami do niego, a w decyzji Wojewody ukierunkowania dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; 6) art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak uwzględnienia sprzeciwu Miasta oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn wyjaśnionych już w zarzutach poprzedzających (a co najmniej wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zdecydowanie przedwczesne). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz rozpoznanie sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie, ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na wypadek zaś oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wnosił o uznanie i przyjęcie, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.) przy jednoczesnym - zgodnie z treścią skargi kasacyjnej - skorygowaniu: opisu stanu sprawy, oceny prawnej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej, wyrażonych przez WSA w uzasadnieniu wyroku w sposób wadliwy i niepełny (art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo w piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał w całości złożoną skargę kasacyjną oraz przytoczył dalsze uzasadnienie jej podstaw. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. i z art. 138 § 2 k.p.a. oraz z: art.16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), art. 127 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny powyższych zarzutów wyjaśnić na wstępie należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z w/w przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem odnośnie kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zadaniem natomiast Sądu I instancji, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, a przecież sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie kontrolę sądową zawęża do oceny tylko przesłanek, warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu - z mocy art. 64b § 3 p.p.s.a. - status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym. W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2530/20). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 30 lipca 2019 r. z powodu wadliwie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Włodzimierza Sobańskiego operatu szacunkowego z dnia 22 listopada 2018 r., zaopatrzonego w klauzulę aktualności z dnia 8 sierpnia 2019 r. Wskazując na szereg nieprawidłowości w ww. operacie, Wojewoda [...] stwierdził, że narusza on § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) poprzez nieprawidłowy i niepełny opis nieruchomości podobnych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych, ze względu na przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej. Zdaniem organu odwoławczego w/w operat nie był też zgodny z § 29 cyt. rozporządzenia, poprzez naruszenie zasad określania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie przez organ I instancji jako podstawy do ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, zawierającego szereg poważnych naruszeń prawa (mających wpływ na sposób określenia wartości nieruchomości i tym samym na wysokość ustalonego odszkodowania) świadczyło również o naruszeniu przez Starostę Legionowskiego przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że zachodziła w tym przypadku konieczność zlecenia wykonania ponownej wyceny nieruchomości i tym samym uzasadnione było wydanie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji – jak twierdził bowiem Wojewoda - naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wyłączała bowiem przeprowadzenie w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W związku z powyższym, mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz wskazane przez organ odwoławczy przyczyny uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., stwierdzić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję w wyniku wniesienia sprzeciwu przez Miasto [...], Sąd Wojewódzki - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – nie miał podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a które legły u podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie. W przeciwnym przypadku naruszyłby bowiem art. 134 § 1 p.p.s.a. Słusznie zatem Sąd I Instancji nie badał kwestii związanych z zagadnieniami podnoszonymi przez autora skargi kasacyjnej a dotyczącymi skutków decyzji Prezydenta [...] z dnia z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, opisanej w KW nr [...], m.in. na działkę drogową nr: [...] z obrębu [...] w kontekście przymiotu strony Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym, skupiając się jedynie na ocenie, czy uchybienia stwierdzone przez Wojewodę w zakresie prawidłowości operatu szacunkowego dawały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie natomiast zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania przed organem I instancji oznacza m.in., że kwestia merytorycznej zasadności wniosku użytkowania wieczystego o odszkodowanie pozostaje otwarta. Jeżeli więc w postępowaniu administracyjnym dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę w toku instancji, zaktualizuje się uprawnienie wszystkich stron tego postępowania do wniesienia skargi. Wówczas to sąd rozpoznający skargę dokonania pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania. Wobec powyższego, niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art.16 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), art. 127 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatrywał w tym, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował w zaskarżonym wyroku uchylenie się przez Wojewodę od wyjaśnienia kluczowej - w kontekście dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. - kwestii dotyczącej zakresu skutków decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W konsekwencji pozbawiony usprawiedliwionych podstaw był również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. Skoro bowiem przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji ustalającej odszkodowanie na skutek stwierdzenia wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania, to obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji kasatoryjnej, było jedynie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia operatu dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznaczało zaś konieczność odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do poszczególnych uchybień stwierdzonych przez Wojewodę w odniesieniu do operatu szacunkowego w zaskarżonej decyzji, a co w niniejszej sprawie miało miejsce. Nie można zatem zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, iż dokonując oceny zgłoszonych do operatu przez organ odwoławczy zarzutów, wykroczył poza zakreślone w art. 64e p.p.s.a. ramy kontroli sądowej. Przy czym podkreślić należy, że formułując zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 153 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie – poza podnoszoną kwestią braku oceny skutków decyzji podziałowej - de facto nie wskazał, co - jego zdaniem – stanowiło w tym przypadku niedozwoloną merytoryczną ocenę rzeczonego operatu oraz które ze wskazań co do dalszego postępowania związane z jego treścią i zgłoszonymi do niego zarzutami merytorycznymi były wadliwie i przedwczesne. W tym stanie rzeczy, uznać należało, iż Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciw Miasta [...] wniesiony od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. a tym samym chybiony był więc również zarzut naruszenia art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.