II OSK 2688/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 539/20 oddalającego sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Krakowie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 539/20 oddalił sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Krakowie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania w wyniku wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w ramach zadania "[...] - przebudowa i rozbudowa infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej na terenie Parku Miejskiego w [...] ". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływany jako PINB) decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] udzielił Gminie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Następnie Starosta postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2069, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. W toku wznowionego postępowania Starosta zwrócił się do Wójta Gminy [...] o złożenie wyjaśnień w zakresie legalności obiektu, bowiem wątpliwości w tej kwestii zasygnalizował PINB. W odpowiedzi poinformowano, że organ nie posiada wiedzy, czy obiekt jest samowolą budowlaną. Wyjaśniono przy tym, że wiata została zakupiona przez administrujące kortami tenisowymi stowarzyszenie [...], a na inwestycję Gmina uzyskała prawomocne pozwolenie na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W oparciu o przedstawione ustalenia Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. i umorzył postępowanie w tej sprawie. Gmina wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Małopolskiego, który je uwzględnił i decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wytknął organowi, że rozstrzygnięcie oparł głównie na ustaleniach dokonanych przez organ nadzoru budowlanego. Nie podjął własnej inicjatywy dowodowej i nie ustalił stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście zaznaczył, że z ustaleń PINB wynika jedynie, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na terenie kortów tenisowych i został zakupiony przez stowarzyszenie [...] w 2012 r. Ponadto organ ten nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa budowlanego, które strona mogłaby zakwestionować i które potwierdzałoby, że obiekt został wzniesiony niezgodnie z przepisami. Zaznaczył przy tym, że w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja z dnia [...] maja 2019 r. udzielająca Gminie pozwolenia na użytkowanie przebudowy i rozbudowy wiaty magazynowej. Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na wiele niejasności i rozbieżności w przeprowadzonym postępowaniu. W tym kontekście wskazał, że w opisie do projektu zagospodarowania terenu znajduje się zapis "w miejscu projektowanej rozbudowy brak obiektów budowlanych". Tymczasem w piśmie PINB z dnia 26 września 2018 r. Wskazano, że "w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na istniejących kortach tenisowych usytuowane są dwa obiekty budowlane, w tym wiata o konstrukcji szkieletowe stalowej, nietrwale związana z gruntem". W konsekwencji organ odwoławczy powziął wątpliwość, który obiekt podlegał przebudowie rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów. Wątpliwość w tym zakresie zasygnalizowała także Komenda Powiatowa Policji w [...]. Dlatego też organ zalecił Staroście, że przy ponownym analizowaniu sprawy powinien wyjaśnić powyższe kwestie i ustalić, jak należało zakwalifikować przedmiotową wiatę w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie jej zlokalizowania, i jakiego rodzaju jest obiektem. Dokonanie tej kwalifikacji pozwoli bowiem na określenie, czy została wybudowana na terenie kortów tenisowych i objęta była obowiązkiem zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, czy też jej postawienie (wzniesienie) było całkowicie odformalizowane, co może przesądzić o braku naruszeniu prawa. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, aby organ pierwszej instancji przeprowadzenił dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, który wcześniej zgłosił swój udział w postępowaniu. Prokurator stanął na stanowisku, że w razie powzięcia wątpliwości co do stanu dowodowego sprawy, organ odwoławczy powinien z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 § 1 i 4 K.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania, a w konsekwencji orzec co do istoty sprawy. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie sprzeciwu nie znajdując podstaw do autokontroli swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r. najpierw przedstawił zasady kontroli decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a następnie zaaprobował zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy. Przede wszystkim wskazał, że w sytuacji gdy organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 15 K.p.a. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie, organ drugiej instancji zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, bowiem ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej, i do wykazania jej braku zmierza wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się faktycznie postępowaniem jednoinstancyjnym, chociaż decyzja zapadła formalnie w drugiej instancji. Sąd przychylił się także do oceny organu odwoławczego w zakresie braków w postępowaniu dowodowym i fundamentalnej dla rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej rzekomej samowoli budowlanej. Stwierdził, że w sprawie nie zostało wyjaśniane, który z dwóch obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej objęty był decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zgodził się także, że należało dokonać kwalifikacji skonkretyzowanego obiektu pod kątem tego, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Sąd skonstatował zatem, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, a charakter zaistniałych braków, w tym konieczność dokładnego ustalenia okoliczności wybudowania przedmiotowego obiektu oraz jego kwalifikacji prawnej, wymaga zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie poczynił dokładnych ustaleń w tej materii, zatem zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło bowiem do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne i nie dające się usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe. Pierwszy z nich podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 152a § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne oddalenie sprzeciwu. W rozwinięciu tego zarzutu Prokurator zarzucił, że Sąd za organem odwoławczym błędnie stwierdził, że rozpoznawana sprawa nie została wyczerpująco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji i w efekcie istnieje w niej istotna wątpliwość odnośnie fundamentalnej dla rozstrzygnięcia kwestii, dotyczącej rzekomej samowoli budowlanej tj. którego z dwóch obiektów dotyczyła decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz braku kwalifikacji tak skonkretyzowanego obiektu pod kątem tego, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ocenie Prokuratora wątpliwości takiej nie ma, zatem przedstawiona przez PINB kwalifikacja obiektu jako samowoli budowlanej zachowała aktualność. Drugi zarzut odniesiono również do art. 3 § 1 i art. 152a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i dodatkowo art. 7 lit. b i art. 12 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne oddalenie sprzeciwu w wyniku niedostrzeżenia, że wątpliwości organu odwoławczego nie uzasadniały uchylenia w całości kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Prokuratora organ odwoławczy, uwzględniając dyspozycje art. 7 lit. b i art. 12 K.p.a. w razie powzięcia wątpliwości co do stanu dowodowego sprawy mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 § 1 i 4 K.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów postępowania, poprzez włączenie w sposób niebudzący wątpliwości w poczet jego dowodów: akt PINB dotyczących postępowania wyjaśniającego w sprawie zbadania legalności budowy wolnostojącej wiaty magazynowej (znak [...]), akt w sprawie wniosku użytkowników kortów tenisowych w Parku Miejskim w [...] z dnia [...] września 2018 r. dotyczących przeprowadzenia czynności kontrolnych (znak [...]) oraz akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o pozwoleniu dla Gminy [...] na użytkowanie budynku zaplecza kortów tenisowych (znak [...]) - i orzec co do istoty sprawy. Prokurator wyraził pogląd, że dowody zawierające istotne dla jej rozstrzygnięcia ustalenia dołączone już zostały do akt w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w postaci pism urzędowych sporządzonych przez współdziałające ze Starostą organy, a ich autentyczność i rzetelność nie budzą wątpliwości oraz nie zostały zakwestionowane przez żalącego się. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator nie zgodził się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. W jego ocenie wnikliwa analiza całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie pozwala na przyjęcie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. dotyczyła wolnostojącej wiaty magazynowej o konstrukcji szkieletowej, stalowej, nie trwale związanej z gruntem. Prokurator wskazał zatem na dokumentacje mającą potwierdzać to stanowisko. W konsekwencji Prokurator zaaprobował przyjętą przez PINB kwalifikację obiektu o blaszanej konstrukcji, w zakresie legalności jego posadowienia, a zatem, że obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Prokurator konsekwentnie podnosił, że organ dysponował wystarczającymi materiałami dowodowymi, pozyskanymi m.in. w toku postępowań prowadzonych przez PINB. Zaznaczył przy tym, że w świetle aktualnego orzecznictwa, nie jest wykluczone wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zebranego w innym postępowaniu - pod warunkiem, że strona będzie mogła wypowiedzieć się na temat tych dowodów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał, tryb procedowania przez Starostę nie tylko nie naruszył zasady bezpośredniości postępowania administracyjnego, ale czynił zadość zasadzie szybkości, prostoty i równocześnie wnikliwości postępowania, nakładającej na organ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny oraz zasadzie współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania, której realizacja optymalizuje i przyczynia się do zwiększonej sprawności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. dotyczących odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że za punkt wyjścia w przedmiotowym postępowaniu uznać należy ustalenie, który z dwóch obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej objęty był decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Od kwalifikacji obiektu zależy bowiem, czy w dacie jego budowy wymagał on pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Okoliczność zasygnalizowania przez PINB, że przedmiotowy obiekt budowlany wzniesiony został w warunkach samowoli, stanowiła wszak podstawę wznowienia postępowania przez organ pierwszej postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przyjęcie tego założenia doprowadziło z kolei do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2018 r. udzielającej Gminie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów. Tymczasem kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, który w ramach prowadzonego przez siebie postępowania ograniczył się w istocie do zwrócenia się pismem z dnia 15 października 2019 r. do Gminy [...] o złożenie wyjaśnień w zakresie legalności obiektu. W konsekwencji uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w sposób pobieżny przeprowadził postępowanie dowodowe i nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, co słusznie zostało dostrzeżone zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i wcześniej przez organ odwoławczy. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu, że postępowanie dowodowe mogło zostać przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego należy wskazać, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 K.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 263/16, Lex nr 2399108). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od powyższego Sąd słusznie zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji, w wyniku wznowienia postępowania uchylił dotychczasową decyzję i umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12 (ONSAiWSA 2013 r. z. 6, poz. 105), organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W konsekwencji prawidłowo Sąd uznał, że wydanie przez organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego we własnym zakresie, rozstrzygnięcia merytorycznego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.