I OSK 2230/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 215/20 w sprawie ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 215/20 oddalił sprzeciw M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola prawidłowości takiej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Dokonując w sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, w szczególności zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej "u.g.n."), uzasadniające wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójt [...] zatwierdził podział nieruchomości działki nr [...] położonej w G., stanowiącej własność skarżącego. Decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 25 % wzrostu wartości nieruchomości. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustalenie wartości nieruchomości - dz. nr [...] przed jej podziałem oraz po jej podziale oraz wyliczenie wysokości opłaty adiacenckiej. Sąd wyjaśnił przy tym, że oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego nie stanowią czynności procesowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. O przeprowadzeniu oględzin rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku zawiadamiania stron postępowania administracyjnego. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. dotyczy czynności procesowych przeprowadzanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, a taką czynnością są m.in. oględziny. W myśl art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przytoczony przepis art. 79 skierowany jest do organu administracyjnego i dotyczy czynności oględzin przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, a nie oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania przez niego operatu szacunkowego. Z operatu szacunkowego sporządzonego z dnia 29 listopada 2018 r. wynika, że na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, a wysokość opłaty adiacenckiej rzeczoznawca majątkowy wyliczył na kwotę 171.500 00 zł. W tej sytuacji prowadzenie postępowania i wydanie w sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej było zasadne. Z brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że wydanie decyzji (a w związku z tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego, które poprzedza jej wydanie) może nastąpić jedynie w wypadku ustalenia, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła. Nadto ustalenie, iż na skutek podziału nieruchomości wartość danej nieruchomości wzrosła, powoduje że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest bezprzedmiotowe, a zatem brak jest z tego powodu podstaw do jego umorzenia. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawę dla ustaleń organu w zakresie określenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, czy na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który zobowiązuje do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyczerpującej oceny operatu szacunkowego, który stanowi opinię rzeczoznawcy majątkowego. Jak wynika z akt administracyjnych, w sprawie sporządzony został operat szacunkowy z dnia 29 listopada 2018 r., Aneks – Korekta do operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2018 r. oraz operat szacunkowy z dnia 20 maja 2019 r. Z uzasadnienia treści decyzji organu I instancji wynika, że jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej organ przyjął dane z operatu sporządzonego w dniu 20 maja 2019 r., jednakże organ nie uzasadnił stanowiska w tym zakresie, w szczególności nie wyjaśnił przyczyn z powodu których nie uwzględnił wcześniejszego operatu wraz z aneksem. Okoliczność ta może mieć w sprawie znaczenie, bowiem należy zauważyć, że wysokość opłaty adiacenckiej w operacie z dnia 29 listopada 2018 r. wyliczono na kwotę 171.500 00 zł, natomiast w Aneksie – Korekcie do operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2018 r. oraz w operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2019 r. wysokość tej opłaty wyliczona została na kwotę 172.300,00 zł. Nadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a. organ I instancji nie przeprowadził oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia 20 maja 2019 r., natomiast ocena omawianego dowodu przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała nieścisłości i wątpliwości, które należy wyjaśnić w toku dalszego postępowania. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym rodzaj i zakres sprawy wymagającej wyjaśnienia wykracza poza normę art. 136 k.p.a. Biorąc pod uwagę operat z dnia 20 maja 2019 r., zasadnicze dla sprawy znaczenie będzie miało stanowisko i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przyjęcia do porównania do nieruchomości wycenianej - nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Rzeczoznawca majątkowy winien wskazać istniejące pomiędzy poszczególnym nieruchomościami podobieństwo. Pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących. W toku postępowania należy również uzasadnić przyjęty sposób wyceny działki nr [...] (KDW). Przyjmując jako podstawę orzekania konkretny operat szacunkowy organ ma obowiązek przeprowadzenia dokładnej jego analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zwrócił ponadto uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści odwołania skarżący zwrócił się alternatywnie – albo o wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, albo o wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją organ II instancji uwzględnił wniosek skarżącego zawarty w odwołaniu, nie jest bowiem prawnie dopuszczalną sytuacją wydanie jednocześnie decyzji w oparciu o obydwie wyżej wymienione podstawy prawne. Dlatego sprzeciw w tym zakresie jest bezzasadny. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej pomimo zakwestionowania przez organ II instancji operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia faktu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego wskutek jej podziału; 2. przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu, w sytuacji braku przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie udowodnił faktu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego na skutek jej podziału, albowiem nie został zgromadzony materiał dowodowy w postaci wiarygodnego operatu szacunkowego. Skoro brak było wiarygodnego operatu szacunkowego, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie mogło się toczyć. Tym samym organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postepowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Przypomnieć należy, że decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy i jest dopuszczalna wyjątkowo. Dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu podziału nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zostały sporządzone: operat szacunkowy z dnia 29 listopada 2018 r., Aneks do operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2018 r. sporządzony w dniu 9 kwietnia 2019 r. oraz operat szacunkowy z dnia 20 maja 2019 r. Organ I instancji, ustalając opłatę adiacencką oparł się na operacie szacunkowym z dnia 20 maja 2019 r., przy czym w ogóle nie wyjaśnił dlaczego przyjął ten dokument jako dowód w sprawie, a pominął wcześniejsze dokumenty złożone w sprawie. Kolegium zasadnie również wskazało, że organ I instancji bardzo ogólnie wskazał, że operat został sporządzony zgodnie z § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2104, dalej jako "rozporządzenie"), przy czym organ ten nie dokonał jego oceny. Kolegium, dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 20 maja 2019 r., wykazało, że przyjęte do porównania nieruchomości nie wykazują cechy podobieństwa. Następnie organ odwoławczy podniósł, że w operacie brak jest opisu nieruchomości przyjętych do porównania, brak jest również opisu wycenianej nieruchomości pod kątem wyczerpującej charakterystyki cech rynkowych i ich natężenia. Nadto operat zawiera wycenę działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną KDW - dz. [...]. Brak jest jednak uzasadnienia dla przyjętej metody szacowania stosownie do treści przepisów § 36 ust. 6 pkt 6 rozporządzenia. Kolegium podniosło, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów odwołującego zgłoszonych w trakcie postępowania, tj. pism z dnia 18 grudnia 2019 r. i 18 marca 2019 r. Wskazane przez organ odwoławczy błędy miały wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Dlatego też taka sytuacja spowodować musiała skorzystanie przez organ odwoławczy z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Strony bowiem muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu, jakim jest operat i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Prawidłowo zatem Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na uchybienia, które ten operat zawierał. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygować zakresu zawartych w nim ustaleń i samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Tym samym zasadnym było wydanie przez ten organ decyzji kasacyjnej. Wydanie tej decyzji umożliwi organowi I instancji usunięcie stwierdzonych wad operatu szacunkowego. Z uwagi na powyższe nie sposób czynić Sądowi pierwszej instancji zarzutów, jakoby dopuścił się on do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Jednocześnie wyjaśnić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu środka odwoławczego od orzeczenia Sądu pierwszej instancji wydanego w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji, gdyż Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.