II OSK 1670/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 903/07 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 903/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki - po rozpoznaniu odwołania R. G. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie zameldowania na pobyt stały E. D. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 10 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wskazał, że podnoszony przez R. G. brak jego zgody na zameldowanie E. D. w lokalu nie ma znaczenia w sprawie dotyczącej zameldowania. Przedmiotem badania organu w tym postępowaniu jest bowiem jedynie fakt zamieszkiwania określonej osoby w danym lokalu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (zeznań świadków) stwierdzono, że E. D. faktycznie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w W. - przebywa w spornym lokalu, posiada w nim swoje rzeczy osobiste i ma swobodny dostęp do mieszkania. A zatem, została spełniona przesłanka wydania decyzji o zameldowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że zameldowanie jest czynnością materialno - techniczną, jednak przy orzekaniu w tym przedmiocie nie można pominąć wzajemnych stosunków między stronami. Istniejący konflikt interesów i wzajemna niechęć nie może uzasadniać zameldowania na pobyt stały, a co najwyżej czasowy. Zameldowanie określonej osoby wpływa na treść prawa własności do danego lokalu i nie może być traktowane jedynie jako rejestrowanie określonych zdarzeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. E. D. podniósł, że jako osoba faktycznie władająca sporną nieruchomością, jest jej posiadaczem samoistnym. Natomiast skarżący nie nabył prawa własności tej nieruchomości, gdyż zawarł umowę z osobą, która nie była jej właścicielem i w związku z tym nie miał przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. R. G. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. wyjaśnił, że toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości na jego rzecz. Stwierdził też, że E. D. nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do spornego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania poprzez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym - art. 47 ust. 1 ustawy. Jeżeli zaś zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania rozstrzyga właściwy organ - art. 47 ust. 2 ustawy. Wydawana na podstawie art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy decyzja administracyjna winna być poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego mającego na celu usunięcie zachodzących wątpliwości. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe z zachowaniem wymagań art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały nie naruszającej art. 80 k.p.a. oceny, że E. D. faktycznie przebywa w lokalu przy ulicy [...] w W.. Fakt ten potwierdzili przesłuchani w toku postępowania świadkowie: G. S., K. S., Z. L. i Z. T.. E. D. oświadczył, że w lokalu mieszka od 1997 r. Skarżący tego ustalenia - najistotniejszego w sprawie - nie kwestionował. Oznacza to, że E. D. spełnia przesłanki z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do uzyskania potwierdzenia swojego pobytu stałego w przedmiotowym lokalu, poprzez zameldowanie. Sąd podał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Taki zamiar E. D. przejawia w fakcie nieopuszczania lokalu. Skoro zaś jego pobyt w tym lokalu trwa nieprzerwanie ponad trzy miesiące, to z mocy art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jego zameldowanie na pobyt stały, niezależnie od stosunków istniejących między stronami, nie narusza prawa. Nadto Sąd zaznaczył, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie miały możliwości zameldowania E. D. na pobyt czasowy. Z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że zasadą jest zameldowanie na pobyt stały. Zameldowanie na okres czasowy jest natomiast wyjątkiem od zasady. Z art. 8 ust. 1 ustawy wynika, że meldunek czasowy powyżej trzech miesięcy jest dopuszczalny w sytuacjach szczególnych, a więc jako wyjątek od zasady meldowania na czas nieokreślony. Instytucja meldunku czasowego nie może być stosowana rozszerzająco. Za nie mające znaczenia Sąd uznał zarzuty skarżącego o braku jego zgody na zameldowanie. Sąd zważył, że dokonanie zameldowania nie jest uzależnione od przysługiwania tytułu prawnego do lokalu i nie wpływa na charakter tytułu prawnego do lokalu zamieszkiwanego przez określone osoby. Zameldowanie nie jest także uzależnione od stosunków panujących między stronami. Zameldowanie jako rejestracja stanu faktycznego nie sankcjonuje tego stanu, jak również nie tworzy jakichkolwiek uprawnień do lokalu. Dla dokonania zameldowania nie ma również znaczenia toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia spornej nieruchomości przez R. G.. Wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania w nim. Zarówno skarżący, jak i E. D., nie muszą legitymować się dokumentem uprawniającym do tego. Okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie dla oceny interesu prawnego skarżącego (art. 28 k.p.a.), który był traktowany jako strona postępowania administracyjnego, a zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania R. G.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G., reprezentowany przez radcę prawnego E. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 25 k.c. przez niezastosowanie w celu ustalenia, co robi E. D. w przedmiotowym lokalu, a nadto z czego wynika, iż jego pobyt odpowiada potwierdzony fakt prawo - tworzący "zamiar stałego pobytu". Ponadto zarzucono Sądowi pierwszej instancji niestosowanie się do Konstytucji przez to, że wyrok został wydany przez jednego a nie trzech sędziów, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne R. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. G. zakwestionował tezę, że zameldowanie oznacza jedynie rejestrację istniejącego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, zameldowanie rejestruje nie stan faktyczny, ale istniejący "stan rzeczy" w którym wyróżnia się dwa pierwiastki: faktyczny oznaczający pobyt w potocznym znaczeniu i prawny aktualizujący się przez zamiar stałego pobytu. Skarżący zarzucił, że Sąd przeoczył definicję miejsca zamieszkania, podaną w art. 25 k.c. i ograniczył się do procedury określającej czynności meldunkowe, nie odwołując się do norm materialnych. Sąd błędnie "oderwał" element fizyczny od elementu woli, tj. "zamiaru"; pomylił sferę faktów ze sferą prawa. Nadto w ocenie skarżącego uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone z zawodową starannością. R. G. podniósł, iż "zamiast uzasadnienia, które jakością odpowiadałoby wysiłkowi intelektualnemu trzech sędziów, skarżący otrzymał teoretyczny komentarz do niektórych przepisów, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie". Uzasadnienie przemilcza istotę sporu i nie odpowiada na elementarne pytania. W takiej sytuacji nie można mówić o kontroli legalności. Powyższe argumenty skarżący rozwinął w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2008 r. podkreślając, iż meldunek w wielu wypadkach znaczy nie mniej niż prawo własności. Meldunek na stałe jest uprawnieniem, które ma walor "narośli prawnej" na nieruchomości, trudnej do usunięcia. Skarga kasacyjna jest nakierowana na zmianę dotychczasowej linii orzecznictwa NSA. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 grudnia 2008 r. R. G. dodatkowo zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 133 p.p.s.a. powinien wziąć pod uwagę art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniósł o jej oddalenie, jako nie mającej żadnych podstaw prawnych. E. D. podniósł, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego dnia [...] marca 2007 r. jest w pełni zasadna. Wskazał, iż w sprawie nie istnieje żaden spór prawny, natomiast R. G. oraz jego pełnomocnik usiłują obejść prawo w celu przejęcia nieruchomości, do której skarżący nie nabył żadnych praw. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono, aby przed Sądem pierwszej instancji zaistniała nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż sprawy dotyczące zameldowania na pobyt stały (a także czasowy) są sprawami administracyjnymi. To zaś oznacza, że kwestie dotyczące zameldowania na pobyt stały (pobyt czasowy) normują przepisy z zakresu prawa administracyjnego, w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.). Wynika to jednoznacznie z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, iż ustawa normuje sprawy ewidencji ludności i dowodów osobistych. Ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego (...) - art. 1 ust. 2 ustawy. Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie (art. 2 ustawy). Obowiązek meldunkowy polega m. in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego - art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia - art. 10 ust. 1 ustawy. Jednocześnie w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy osoba zameldowana na pobyt czasowy i przebywająca w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego. Wątpliwości co do charakteru pobytu rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 8 ust. 2 ustawy). Definicję normatywną pojęcia "pobyt stały" zawiera art. 6 zaś pojęcia "pobyt czasowy" art. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz rozporządzenia wykonawczego, wydanego z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 51 ust. 1 tej ustawy, regulują zasady postępowania przed organami ewidencyjnymi. Merytoryczne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w sprawach dotyczących ewidencji ludności, tj. rozstrzygnięcia danej sprawy co do jej istoty, wydawane są na podstawie przepisów prawa administracyjnego i przy zastosowaniu procedury administracyjnej, tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pewnych sprawach administracyjnych może okazać się celowe bądź nawet konieczne odwołanie się do przepisów spoza prawa administracyjnego np. prawa cywilnego, lecz takie działanie nie może skutkować wyłączeniem stosowania przepisów prawa administracyjnego. A zatem, przepisy Kodeksu cywilnego mogą w określonych przypadkach "uzupełniać" zakres przepisów prawa rozważanych przy rozstrzyganiu danej sprawy. A zatem, jeżeli strona zamierzała podnieść kwestie dotyczące "zamiaru stałego pobytu" E. D. w lokalu przy ul. [...] w W. winna sformułować zarzuty kasacyjne ze wskazaniem odpowiednich przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, rozporządzenia wykonawczego ewentualnie przepisów prawa regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 25 k.c., tak w petitum środka odwoławczego jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał żadnego konkretnego przepisu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), ani przepisu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999 ze zm.), którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Strona nie zarzuciła także Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie zakwestionowała - poprzez właściwe postawienie zarzutów kasacyjnych - stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji a ustalonego przez organy administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż powyższy zarzut kasacyjny nie został prawidłowo postawiony. Zarzut naruszenia art. 25 k.c. strona powinna powiązać z odpowiednim przepisem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy bądź z odpowiednim przepisem prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne. W tym miejscu przypomnieć należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego może być naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak wskazanego zarzutu. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138). Z tych względów nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niestosowanie się do jej przepisów. Zarzut ten został bowiem sformułowany ogólnie, bez wskazania jakiegokolwiek przepisu Konstytucji RP. W związku ze zgłoszeniem na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 grudnia 2008 r. dodatkowych podstaw skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie przewiduje dopuszczalności dokonania zmiany podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, ani ich uzupełniania bądź rozszerzania po upływie terminu ustanowionego w art. 177 § 1 tej ustawy do wniesienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi jedynie o dopuszczalności przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Prawo to nie oznacza jednak prawa do uzupełnienia podstaw kasacyjnych, przez powołanie nowych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., FSK 131/04, ONSAiWSA 2004/1/ 14; z dnia 12 października 2004 r., FSK 554/04, Monitor Podatkowy 2005/1/37; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wydanie II). Z brzmienia przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że dopuszczalne jest wyłącznie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Żaden przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje stronom uprawnienia do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych przyczyn modyfikacja podstaw skargi kasacyjnej dokonana na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. jest pozbawiona skutków prawnych, z czego profesjonalny pełnomocnik winien zdawać sobie sprawę. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi nie pozwala na odniesienie się do zarzutów zgłoszonych dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 grudnia 2008 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.