II SA/Gl 822/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE S. S. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...], [...], [...] na lokale mieszkalne oraz części lokalu użytkowego nr [...] na pomieszczenia pomocnicze- gospodarcze, budynku przy ul. [...], na działce ewid. 1 w K. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił do organu I instancji o wydanie zaświadczenie o zgodności zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania lokali z ustaleniami m.p.z.p. Według załączonej do wniosku dokumentacji organ I instancji ustalił, że zamierzenie projektowe zakłada wydzielenie lokali użytkowych nr [...] i nr [...] oraz przekształcenie tak wydzielonych lokali na samodzielne lokale mieszkalne, a także przekształcenie lokalu użytkowego nr [...] na samodzielny lokal mieszkalny oraz przekształcenie części lokalu użytkowego nr [...] na pomieszczenie pomocnicze - gospodarcze. Przedmiotowe lokale znajdują się w trzykondygnacyjnym budynku. Po dokonaniu analizy załączonej do wniosku dokumentacji organ I instancji stwierdził, że lokale [...], [...] i [...] po zmianie ich sposobu użytkowania, mogły by pełnić rolę samodzielnych mieszkań. Zauważył, że zgodnie z definicją zawartą w § 3 punkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 poz. 1065), każdy z ww. lokali, po zmianie sposobu ich użytkowania, stanowiłby "zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiając stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego". Podkreślił, że działka nr ewid. 1, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. obejmującego obszar pomiędzy ulicą [...], [...], [...] do północnej i zachodniej granicy miasta, przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] r. (Dz.U. Woj.ŚI. z dnia [...] r. poz. [...]), wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewody Śląskiego (Dz.U.Woj.ŚI. z dnia [...] r. poz. [...]), przeznaczona jest pod: "tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej" - symbol planu Z23.8U. Stwierdził, że zgodnie z m.p.z.p. funkcja mieszkaniowa winna być wbudowana w budynek w ramach przeznaczenia podstawowego, co oznacza jedno mieszkanie w budynku o innym przeznaczeniu, zgodnym z przeznaczeniem podstawowym. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, stwierdzając, iż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania lokali z ustaleniami m.p.z.p. W zażaleniu skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika - wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji i wniósł o jego uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego pogląd organu I instancji, opierający się na interpretacji m.z.p.m nie jest prawidłowy. Przedstawił własną interpretację § 3 i § 7 m.p.z.p. stwierdzając, że zapisy planu należy interpretować łącznie, a bez znaczenia pozostaje zastosowana liczba pojedyncza słowa mieszkanie, skoro użyte zostało ono jako definicja formy mieszkaniowej. Zauważył, że w § 7 planu wprost wskazano, że funkcja mieszkaniowa jest wbudowana w budynek, a z zapisu tego nie wynika, ze funkcja mieszkaniowa realizowana może być tylko i wyłącznie poprzez jedno mieszkanie w budynku. Podkreślił dodatkowo, że udział procentowy każdej z funkcji po przekształceniu zostanie zachowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji. Zaakcentowało, że dla obszaru, na którym położona jest wymieniona we wniosku działka, obowiązujący plan określa, jako przeznaczenie podstawowe: "tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej - symbol planu Z23.8U". Jako przeznaczenie uzupełniające plan ten ustala - między innymi - zagospodarowanie określone przez ustalenie "na terenie oznaczonym symbolem Z23.8U, funkcja mieszkaniowa (mieszkanie) wbudowana w budynek usytuowany w ramach przeznaczenia podstawowego". Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że użyte określenie: "funkcja mieszkaniowa (mieszkanie) wbudowana w budynek usytuowany w ramach przeznaczenia podstawowego" - oznacza jedno mieszkanie w budynku o innym przeznaczeniu, zgodnym z przeznaczeniem podstawowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, jak dotychczas reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił Kolegium naruszenie: przepisów postępowania tj. art. 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania przez Kolegium w mocy postanowienia organu I instancji, gdyż zawarto w nim jedynie ogólne stwierdzenie o podzielaniu przez organ II instancji stanowiska zawartego w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organu I instancji, w szczególności nie wskazano przesłanek jakimi kierowało się Kolegium stwierdzenie to formułując, co skutkowało również naruszeniem art. 15 K.p.a.; przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację treści m.z.p.m. tj. § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b) pkt 2 lit. c) w związku z § 3 pkt 5 i 5, a polegającą na przyjęciu, że w ramach przeznaczenia uzupełniającego na wskazanym terenie funkcja mieszkaniowa wbudowana w budynek usytuowany w ramach przeznaczenia podstawowego realizowana może być poprzez lokalizację tylko jednego mieszkania, podczas gdy interpretacja zapisu "mieszkanie" winna być rozumiana jako dopuszczalna realizacja takiej formy mieszkaniowej, a nie jako jej realizacja poprzez istnienie tylko jednego mieszkania znajdującego się w tym budynku. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że Kolegium nie wskazało przesłanek jakimi kierowało się wydając postanowienie. Nadto nie dokonało analizy w drodze wykładni przepisów planu miejscowego, które dotyczyły stanu faktycznego sprawy, a tym samym zostały naruszone przepisy postępowania tj. art. 8, 9 i 107 § 3 K.p.a. Stwierdził, że naruszona została także zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez niezachowanie istoty administracyjnego toku instancji, który polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zdaniem skarżącego również pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, a powielony przez Kolegium, zawierający interpretację przedmiotowego planu, nie jest prawidłowy. W ocenie skarżącego błędna wykładnia dotyczy dwóch zapisów m.p.z.p. , mianowicie treści § 3 pkt 4) i 5) i § 7 ust. 2 pkt 2 lit. c). Wskazał, że w § 3 znajduje się słowniczek użytych w planie pojęć i odniósł jego zapisy w pkt 4) i 5) do brzmienia § 7 ust. 2 m.p.z.p. Zdaniem skarżącego wskazane zapisy planu należy intepretować łącznie, a bez znaczenia pozostaje zastosowana liczba pojedyncza słowa mieszkanie, skoro użyte zostało ono jako definicja formy mieszkaniowej. W opinii skarżącego niedopuszczalne byłoby sytuowanie na jednej "działce budowlanej" budynku usługowego i odrębnego budynku mieszkalnego, dlatego w § 7 planu wprost wskazano, że funkcja mieszkaniowa jest wbudowana w budynek. Natomiast z tego zapisu nie wynika, że funkcja mieszkaniowa realizowana może być tylko i wyłącznie poprzez tylko jedno mieszkanie znajdujące się w budynku. Stwierdził, że słuszną interpretacją zapisów planu powinna być interpretacja logiczna i funkcjonalna wyrazu "mieszkanie", jako znajdującego się w budynku jednego z wielu lokali mieszkalnych lub tylko jednego takiego wydzielonego lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego, organ naruszył także przepisy prawa materialnego poprzez błędną interpretację treści ustaleń m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2523 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...], [...], [...] na lokale mieszkalne oraz części lokalu użytkowego nr [...] na pomieszczenia pomocnicze - gospodarcze, budynku przy ul. [...], z zapisami m.p.z.p. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 217-220 Działu VII K.p.a, zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Stosownie do art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.). Niekwestionowaną okolicznością jest, że skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia celem przedłożenia go w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. wraz ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...], [...] i [...] na lokale mieszkalne oraz lokalu nr [...] na pomieszczenia pomocnicze – gospodarcze. Należy wskazać, że przedmiotowe zaświadczenie jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności zaprojektowanych zmian sposobu użytkowania lokali z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że planowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze m.p.z.p.. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania lokali z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w budynku przy ul. [...] , zlokalizowanym na działce nr ewid. 1 w K., zgodnie z którym nieruchomość leży na obszarze o funkcji "tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej" – symbol planu Z23.8U. W § 7.1. m.p.z.p. stwierdzono, że: "Wydziela się, na rysunku planu, liniami rozgraniczającymi tereny zabudowy usługowej nieuciążliwej i oznacza symbolami Z23AU, Z23.8U. 2. Dla terenów oznaczonych symbolami Z23.1U Z23.8U, ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe b) zabudowa usługowa nieuciążliwa oraz zabudowa zbiorowego zamieszkania na terenach oznaczonych symbolami Z23.7U, Z23.8U, 2) przeznaczenie uzupełniające: c) na terenie oznaczonym symbolem Z23.8U, funkcja mieszkaniowa (mieszkanie) wbudowana w budynek usytuowany w ramach przeznaczenia podstawowego". Zgodnie z § 3 m.p.z.p., poprzez poszczególne pojęcia należy rozumieć: 4) przeznaczenie podstawowe terenu - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które zajmuje ponad 50% powierzchni całkowitych wszystkich istniejących i projektowanych obiektów w granicach poszczególnych działek budowlanych a w przypadku terenu nie przeznaczonego w planie pod zabudowę, ponad 50% powierzchni terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, o ile ustalenia planu dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej; 5) przeznaczeniu uzupełniającym – należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone na "działce budowlanej" lub na terenie, jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, na warunkach określonych w planie. 7) usługi nieuciążliwe – należy przez to rozumieć funkcje usługowe (w szczególności handel, gastronomię, rzemiosło, usługi publiczne, usługi związane z administracją, kulturą, nauka, sztuka, hotelarstwem, opieką zdrowotną), które nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także z wyłączeniem obiektów handlu hurtowego, obiektów przemysłowych, warsztatów samochodowych, obiektów obsługi pojazdów (w tym stacji paliw), funkcji usługowych wymagających otwartego składowania materiałów lub otwartego eksponowania towaru, baz transportowych, baz sprzętu budowlanego, oraz usług pogrzebowych, o ile ustalenia planu dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej. Po szczegółowej analizie załączonej do wniosku dokumentacji organ I instancji stwierdził, że lokalizacja [...] mieszkań, w przedmiotowym budynku nie jest zgodna z zapisami obowiązującego m.p.z.p. Również ocena zgodności planowanego zamierzenia projektowego w świetle unormowań obowiązującego m.p.z.p., doprowadziła Kolegium do wniosku, że nie jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącego. Zdaniem Sądu organy zasadnie stwierdziły, że na terenie działki nr ewid. 1 w K., możliwa jest lokalizacja funkcji mieszkaniowej i to wyłącznie w formie jednego mieszkania wbudowanego w budynek usytuowany na terenie oznaczonym w planie symbolem Z23.8U o funkcji wyszczególnionej w przeznaczeniu podstawowym. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób prawidłowy zinterpretowało przytoczone postanowienia obowiązującego m.p.z.p. Co więcej odmienna interpretacja treści § 7 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku § 3 pkt 4), 5) i 7) prowadziłaby w istocie do obejścia m.p.z.m. Z treści § 7 m.p.z.p. wynika jednoznacznie, że intencją planu jest, by zapis funkcji mieszkaniowej (mieszkanie) umożliwiał lokalizację nie więcej niż jednego mieszkania wbudowanego w budynek, a 11 wydzielanych lokali, po zmianie ich sposobu użytkowania, może pełnić rolę samodzielnych mieszkań. Tym samym ocena zgodności z m.p.z.p. zamierzenia projektowego na nieruchomości skarżącego, w świetle unormowań obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo doprowadziła Kolegium do wniosku, że nie jest ona zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia. Sąd w pełni podziela ustalenia i ocenę organu administracji poczynioną w niniejszej sprawie. Organy nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a poczynione ustalenia były wystarczające dla wydania orzeczenia. Z przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.