III SA/Wa 173/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka – Karasińska (sprawozdawca), Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski, sędzia WSA Beata Sobocha, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. J. kwotę 104 zł (słownie: sto cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku, określił Skarżącej K. J. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. w wysokości 21,00 zł miesięcznie; za okres od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2017 r., w wysokości 14,00 zł miesięcznie; za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 20,00 zł miesięcznie i za okres od 1 stycznia 2019 r. w wysokości 26,00 zł miesięcznie. Skarżąca K. J., kwestionując w odwołaniu ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, zaskarżyła decyzję Wójta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 220 § 2 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm., dalej "O.p."), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.) uchyliło decyzję Wójta i orzekło o ustaleniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w D. przy ul.[...], za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. w wysokości 42,00 zł miesięcznie; od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2017 r. w wysokości 28,00 zł miesięcznie; od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 40,00 zł miesięcznie; od 1 stycznia 2019 r. w wysokości 52,00 zł miesięcznie. SKO powołało się na uchwałę nr XXVI 11/193/2012 Rady Gminy K. z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 18 lutego 2013 r., poz. 2024); nr VIII.63.2015 Rady Gminy K. z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 2 lipca 2015 r., poz. 5886); nr IX.366.2017 Rady Gminy K. z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 4 grudnia 2017 r., poz. 11081) oraz nr 11.3,2018 Rady Gminy K. z dnia 6 grudnia 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 10 grudnia 2018 r., poz. 12110). Nadto SKO powołało się na art. 6h, ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, ze zm., dalej "u.c.p.g."), zgodnie z którym właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość takiej opłaty ustalana jest na podstawie deklaracji składanej przez właściciela nieruchomości, w trybie i na zasadach określonych w art. 6 k- 6 m ustawy, jak również w wydanej na podstawie przywołanych przepisów uchwale właściwej rady gminy. Z art. 6o ustawy wynika, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze). Termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określa rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, biorąc pod uwagę warunki miejscowe (art. 61 ust. 1 ustawy). Zdaniem SKO, pomimo tego, że Rada Gminy K. uchwałą Nr XXVI 11/194/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. ( Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 18 lutego 2013 r., poz. 2025), w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, określiła wzór deklaracji oraz termin składania pierwszej deklaracji do dnia 30 kwietnia 2013 r., to Skarżąca, jako właściciel nieruchomości deklaracji takiej nie złożył. Według SKO organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił wysokość tej opłaty (przyjmując stawkę jak dla odpadów segregowanych), bowiem dla przyjęcia stawek niższych niezbędne jest złożenie deklaracji o selektywnej zbiórce opadów. Brak złożenia przez Skarżącą deklaracji jest równoznaczny z koniecznością ustalenia wysokości opłaty równej opłacie dla nieruchomości, której właściciel nie segreguje odpadów. Zaskarżoną decyzję należało zatem uchylić i orzec o ustaleniu opłaty jak dla odpadów niesegregowanych. W skardze Strona ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazała na zaniedbania gminy, podnosząc m. in., że umowę na wywóz odpadów podpisała z gminą dopiero w maju 2019 r., wcześniej nie otrzymywała żadnych wezwań do zapłaty. Podkreśliła, że mieszka przy ul. [...] i tylko za wywóz odpadów z tej nieruchomości może płacić. SKO w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek powody uchylenia są inne niż te, wskazane w skardze. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 15zzs 4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r , poz. 374). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a, który nie ma rozpoznawanej sprawie zastosowania. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość określenia Skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść art. 234 O.p. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Regulacja ta przewiduje zakaz reformationis in peius, czyli zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się. U podstaw tego zakazu leży założenie, że sytuacja podatnika nie może ulec pogorszeniu na skutek wniesienia przez niego środka odwoławczego. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego, wydana po uprzednim zaskarżeniu przez podatnika, nie może być mniej korzystna niż zaskarżone rozstrzygnięcie organu podatkowego pierwszej instancji. Sąd sygnalizuje zarazem, ze zakaz wynikający z art. 234 O.p., jak również inne przepisy O.p., nie zawierają unormowań wskazujących na to, co oznacza wyrażenie "na niekorzyść strony". W doktrynie przyjmuje się, że w O.p. pojęcie to powinno być ujmowane w znaczeniu materialnym - uprawnienie podatnika wynikające z decyzji podatkowej nie powinno być węższe, a obowiązek szerszy w porównaniu z tymi, jakie wynikają z decyzji wydanej w pierwszej instancji (por. A. Kabat [w:] S. Babiarz, B. Dauer, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 885 i powoływana tam literatura). Znaczenie zakazu reformationis in peius podkreślał już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. (IIII AR 33/93; Państwo i Prawo 1994, Nr 9, str.112): "Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 KPA musi być przeto zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu". Stanowisko to ma pełni zastosowanie w postępowaniu podatkowym. Od tego zakazu są wyjątki na które wskazuje drugi człon omawianej regulacji. Zakaz ten nie będzie zatem obowiązywał w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Z decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, tj. z decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr[...], wynika określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w D.przy ul.[...], za okres od 1 stycznia 2014r. do 30 czerwca 2014 r. w wysokości 21,00 zł miesięcznie; za okres od 1 lipca 2014r. do 31 grudnia 2017r. w wysokości 14,00 zł miesięcznie; za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 20,00 zł miesięcznie i za okres od 1 stycznia 2019 r. w wysokości 26,00 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium odwoławcze natomiast, uchyliło decyzję Wójta na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b O.p. i orzekło o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w D. przy ul.[...], za okres: od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. w wysokości 42,00 zł miesięcznie; od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2017 r., w wysokości 28,00 zł miesięcznie; od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 40,00 zł miesięcznie; od 1 stycznia 2019 r. w wysokości 52,00 zł miesięcznie. Zestawiając ze sobą powyższe rozstrzygnięcia co do wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zauważyć należy, że nie są one takie same. Organ odwoławczy uznał bowiem, że sporną opłatę należało ustalić w wysokości wyższej. Skoro bowiem dla przyjęcia przez organ pierwszej instancji stawki niższej - jak dla odpadów segregowanych - niezbędne jest złożenie deklaracji o selektywnej zbiórce odpadów, to brak deklaracji jest równoznaczny z koniecznością ustalenia wysokości opłaty równej opłacie dla nieruchomości, dla której właściciel nie segreguje odpadów. SKO uchylając decyzję organu pierwszej instancji i określając opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyższej wysokości, orzekło zatem na niekorzyść podatnika. Takie postępowanie organu odwoławczego należało uznać za naruszające zakaz reformationis in peius czyli zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Organ odwoławczy nie był uprawniony do takiego postępowania, gdyż nie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes publiczny. Nie wystąpiły zatem wyjątki, które dopuszczają możliwość odejścia od zakazu pogorszenia sytuacji odwołującego się podatnika. Stwierdzone przez Sąd naruszenie art. 234 O.p. stanowi wystarczający powód do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. b O.p., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji: w całości i sprawę przekazuje do rozpatrzenia właściwemu organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazuje, że z przepisu tego nie wynika możliwość orzeczenia przez SKO co do istoty sporu, a tym bardziej do wydania orzeczenia - w następstwie odwołania - mniej korzystnego dla Strony, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd nie znalazł powodów do ich uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto, na mocy art. 6m ust. 1 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zgodnie z art. 6o u.p.c.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - -których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny i odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 O.p., według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Przypomnieć również należy, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12), nakładanej w drodze ustawy. W konsekwencji, każdy kto znajdzie się w sytuacji opisanej w ustawie (zrealizuje daninowy stan faktyczny), zobowiązany jest do zapłaty opłaty na takich samych zasadach. Podmiot objęty tą daniną wstępuje w stosunki prawne "z góry" ustalone przez ustawodawcę. Dlatego nie jest możliwe modyfikowanie treści ustawy w drodze umów, czy porozumień zawieranych przez podmiot obowiązany z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepisy ustawy u.c.p.g. nie uzależniają opłaty od tego, czy usługa została wykonana. Stanowisko to znalazło akceptację m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 1337/17, a także w wyroku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. II FSK 36/20, CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaniedbania gminy w realizacji zadania określonego w art. 6c ust. 1 i 2 ustawy nie mają znaczenia dla obciążenia właściciela nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem spoczywający na Skarżącej obowiązek uiszczenia opłaty nie był uzależniony od wykonania, częściowego wykonania czy też niewykonania obowiązku odbioru odpadów od właściciela nieruchomości. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest bowiem ceną za wykonaną usługę. Uprawnienie do pobierania opłat nie wynika z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, lecz z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz unormowań zawartych w uchwałach rady gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają zatem swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty. Natomiast w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, lub czyni to w sposób niewłaściwy, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w D. przy ul. [...] oraz, że nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z art. 6 u.c.p.g. Jak wskazano wyżej, podnoszone w skardze zaniedbania gminy w realizacji zadania określonego w art. 6c ust. 1 i 2 ustawy nie mają znaczenia dla obciążenia właściciela nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi SKO wydając ponownie decyzję o określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie zobowiązane do uwzględnienia w procesie decyzyjnym wskazań poczynionych powyżej. Odniesie się także do kwestii przedawnienia najstarszych zobowiązań objętych decyzją. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd zadecydował na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.