I OW 127/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wojewodą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.B. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego postanawia: wskazać Wojewodę K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wójt Gminy D. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu określonego we wniosku jako sporu o właściwość pomiędzy nim a Wojewodą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.B. zam. w D. ul. [...], w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko, N.B. Przedstawiając stan faktyczny, na tle którego pojawił się spór organ wyjaśnił, że wnioskodawca we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę na okres 2019/2020 zamieścił informację o pobycie członka jego rodziny poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, na mocy art. 23a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm.). Z tej przyczyny organ przekazał wniosek wraz z załącznikami do Wojewody K. celem ustalenia czy w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda K. zwrócił wniosek stwierdzając, że na podstawie zebranej dokumentacji nie ma możliwości wskazania (w ramach okresu świadczeniowego m. in. dotyczącego świadczeń rodzinnych 2019/2020) właściwości rzeczowej wojewody na dzień wystosowania pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. Po ustaleniu, że matka dziecka – R.J. - mieszka na terenie Niemiec, Wójt Gminy D. ponownie przekazał wniosek Wojewodzie K. uzasadniając, że zgodnie z art. 23a ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Wojewoda K. powtórnie zwrócił wniosek strony Wójtowi Gminy D. uznając, że na podstawie dokumentacji dołączonej do wniosku nie ma możliwości stwierdzenia czy i w jakich okresach członek rodziny wnioskodawcy przebywał w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Brak informacji o sytuacji zawodowej oraz dokładnych okresach i miejscach pobytu matki dziecka uniemożliwia wskazanie okresu właściwości rzeczowej Wojewody K. Tym samym o właściwości organu decyduje art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wójt Gminy D. nie zgodził się z tym stanowiskiem. Wskazał, że matka dziecka, zgodnie ze wskazaniem wnioskodawcy zawartym we wniosku, przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zatem organem właściwym do jego rozpatrzenia jest wojewoda. Właściwość wojewody wynika z konieczności stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeśli mają zastosowanie w państwie pobytu członka rodziny. Zastosowanie tych przepisów powstaje w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim przez osobę uprawnioną. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa organ podniósł, że celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń. Akty normatywne prawa unijnego (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166 z 30.04.2004 r. str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, ze zm.) oraz Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L.284 z 30.10.2009 r., str. l, ze. zm.) - stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobieraniu świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodziny w tym samym czasie, w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda K. stwierdził, że brak jest podstaw do uznania jego właściwości w sprawie. Wyjaśnił, że wniosek został mu przekazany w celu ustalenia, czy i w jakim okresie mają zastosowanie w sprawie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokumentacja załączona do wniosku zawierała informację, że wnioskodawca nie zna sytuacji zawodowej matki dziecka, nie jest też znane jej miejsce pobytu. Przesłana przez GOPS w D. notatka pracownika sporządzona w dniu [...] stycznia 2018 r. powołuje się na pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. wskazujące adres matki dziecka na terenie Niemiec. Instytucja Niemiecka Familenkasse Sachsen, po przekazaniu wniosków M.B. nigdy nie potwierdziła adresu zamieszkania matki dziecka na terenie Niemiec i odmówiła przyznania świadczeń również po odwołaniu wnioskodawcy. Zatem, na dzień [...] września 2019 r. nie można było wskazać czy i w jakim okresie element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż nieznane było miejsce i okres pobytu matki dziecka oraz jej sytuacja zawodowa. Wojewoda zauważył, że wniosek został mu przesłany powtórnie przez Wójta Gminy D. bez uzupełnienia dokumentacji. Podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, w dniu [...] listopada 2019 r. odesłał wnioski stwierdzając, że nie można było wskazać czy i w jakim okresie element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż nieznane było miejsce i okres pobytu matki dziecka oraz jej sytuacja zawodowa. Zauważono, że okres czasu jaki upłynął pomiędzy sporządzeniem notatki przez GOPS w D. z dnia [...] stycznia 2018 r. powołującej się na pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. odnośnie do adresu zamieszkania matki dziecka, to prawie 2 lata. Natomiast wnioskodawca zamieszkuje na terenie Polski wraz z dzieckiem i był osobą nieaktywną zawodowo od dnia 8 grudnia 2018 r. do dnia 30 listopada 2019 r. Kluczowym dla ustalenia kraju właściwego w pierwszej kolejności, jest posiadanie informacji o miejscu zamieszkania, okresie pobytu oraz sytuacji zawodowej matki dziecka. Wojewoda stwierdził, że na dzień [...] listopada 2019 r. "zwracając wniosek Pani K.W. wraz z dokumentacją, Wydział Koordynacji Świadczeń KPUW nie dysponował żadną z powyższych niezbędnych informacji.". Odnosząc się do zarzutu Wójta Gminy D., w którym wskazuje się, że Wojewoda K., w tych samych okolicznościach sprawy i na podstawie tych samych danych matki dziecka wydawał decyzje przyznające prawo do świadczeń rodzinnych. Zwrócono uwagę na fakt, że każdy okres świadczeniowy rozpatrywany jest jako odrębna całość i informacje, które dotyczą poprzednich okresów nie mogą zaważać na rozpatrywanie bieżących spraw, stąd też nie można powoływać się na wydanie przez Wojewodę K. decyzji przyznającej prawo do świadczeń na dzieci w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 października 2019 r. (zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, jak też sporów kompetencyjnych należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy D. a Wojewodą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wskazuje, że właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, co wynika z treści art. 20 K.p.a. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać dokładnie rodzaj sprawy w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, co do zasady należą do zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie. Właściwym do załatwienia spraw przyznania świadczeń rodzinnych jest wójt (burmistrz, prezydent). Wyjątkiem od zasady właściwości wójta (burmistrza, prezydenta) w sprawach świadczeń rodzinnych jest sytuacja opisana w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) – dalej "ustawa". W przypadku tam opisanym, a to w przypadku pełnienia funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i w przypadku wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, organem właściwym jest wojewoda. Zgodnie ze słowniczkiem pojęć zawartym w art. 3 pkt 15a ustawy, przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznaczają rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1). Zgodnie zatem z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, wojewoda jest organem kompetentnym wyłącznie w tych sprawach, w których mają zastosowanie (nie hipotetycznie mogą mieć zastosowanie) powyżej przedstawione przepisy o koordynacji systemów. Jak stanowi art. 23a ust. 1 i 2 ustawy, w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przed wydaniem przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, jak również po wydaniu takiej decyzji, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z treści wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwość wojewody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uzależniona jest od ustalenia przez ten organ czy w przekazanej mu sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym Państwie Członkowskim przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce. Dopiero w sytuacji, gdy przepisy te nie znajdują zastosowania, wojewoda uprawniony jest do przekazania sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a jeśli sprawa znajdowała się na etapie po wydaniu decyzji - informuje organ właściwy o braku zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy o koordynacji systemów mają bowiem na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obciążający wojewodę z mocy art. 23 ust. 1 i 2 ustawy, obejmuje zatem sprawdzenie, poza faktem, czy istotnie i w jakim charakterze członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czy jest uprawniony do pobierania świadczenia, jakie mają one charakter (w kontrolowanej sprawie konieczne byłoby sprawdzenie czy są odpowiednikiem świadczeń wychowawczych przyznawanych w Polsce). Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego Państwa Członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co zatem idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy. Jeśli bowiem nie zachodzi kumulacja świadczeń rodzinnych, brak jest możliwości zastosowania przepisów cytowanych wyżej rozporządzeń. Regulacje w nich zawarte zapobiegają wypłacie w tym samym czasie i na tego samego członka rodziny świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Zawierają one normy szczególne stosowane w celu określenia ustawodawstwa właściwego wyłącznie w przypadku zbiegu świadczeń. Przekazanie wniosku wraz z dokumentami wojewodzie, o czym mowa w art. 23a ust. 1 ustawy, czyni wojewodę organem właściwym do dalszego prowadzenia sprawy. Przede wszystkim czyni go kompetentnym do ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Tak długo, jak organ ten nie dokona ustaleń wskazujących, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, będzie organem właściwym w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OW 284/19). Taka sytuacja ma miejsce w poddanym do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sporze kompetencyjnym. Po przekazaniu Wojewodzie K. wniosku w trybie art. 23a ust.1 ustawy, organ ten zobowiązany był ustalić, czy zachodzą względnie nie zachodzą okoliczności wskazujące na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie wypełnia tego obowiązku zwrócenie wniosku Wójtowi Gminy D. wraz ze stwierdzeniem, że "kluczowym dla ustalenia kraju właściwego (...) jest posiadanie informacji o miejscu zamieszkania, okresie pobytu oraz sytuacji zawodowej matki dziecka.". Stwierdzenie to dowodzi, że organ nie dokonał tych istotnych ustaleń, które należą do jego kompetencji. Budzi nadto wątpliwość, czy Wojewoda K. twierdzenie to wyraził we właściwej sprawie, o czym stanowi przywołanie nazwiska K.W., a więc osoby nie występującej w sprawie objętej sporem kompetencyjnym. W stanie faktycznym sprawy, jaki został przedstawiony przez oba organy pozostające ze sobą w sporze kompetencyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykluczyć, że właściwość ta może się zmienić. Jeżeli bowiem podjęte przez Wojewodę czynności wyjaśniające doprowadzą do ustalenia, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia, wówczas organ ten winien przekazać sprawę organowi gminy, jako właściwemu na zasadach ogólnych. Podstawę przekazania sprawy będzie wówczas stanowił art. 23a ust. 7 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Wojewoda K. Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, postanowił jak w sentencji.