IV SA/Wa 2045/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Burmistrza A. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] Minister Środowiska (dalej organ), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...] (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem organu z dnia [...] stycznia 2019r. znak [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy swoje orzeczenie. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Burmistrz [...] wystąpił do Ministra Środowiska z, o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w granicach administracyjnych sołectwa [...], o łącznej powierzchni 14,9212 ha. Wniosek został złożony w związku ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w gminie [...], a konkretnie z inwestycją - ośrodek narciarski [...]. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Minister Środowiska wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o udzielenie informacji czy inwestycja, której dotyczy wniosek, posiada wszelkie niezbędne pozwolenia, zgody oraz zezwolenia. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] października 2018 r. poinformował, że w odniesieniu do Spółki z o.o. Sp. K. [...] z/s [...],[...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi następujące postępowania administracyjne - legalizacyjne: 1. postępowanie o sygnaturze [...] w sprawie samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...]" położonego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...],[...], w miejscowości [...]; 2. postępowanie o sygnaturze [...] w sprawie samowolnej budowy instalacji naśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] położonych w miejscowości [...]; 3. postępowanie o sygnaturze [...] w sprawie samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...]. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał także, Informacja ta została podtrzymana w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister Środowiska na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w/w rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] są zagadnieniami wstępnymi, których rozpatrzenie będzie miało wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący podniósł m.in., że zagadnienia polegającego na legalizacji samowoli budowlanych w ramach trzech postępowań administracyjnych prowadzonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] od 2009 r. nie można uznać, za zagadnienie wstępne. Strona podkreśliła, że żadna z działek, co do których toczą się postępowania w sprawie samowoli budowlanych, nie mieści się w przedmiocie wniosku Burmistrza [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu orzeczenia Minister wskazał, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne wydawana jest na konkretny cel, m.in. zamierzenie inwestycyjne. W rozpatrywanej sprawie przeważająca część wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. dotyczy gruntów, które miałyby zostać przeznaczone pod tereny rekreacji narciarskiej. Organ podkreślił kwestię zagospodarowania sąsiednich gruntów, które również wykorzystywane są jako tereny pod rekreację narciarską. Przeznaczenie kolejnych gruntów pod tereny rekreacji narciarskiej, w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości, co do legalności działających w sąsiedztwie obiektów, bez wyjaśnienia tej kwestii, przy trwających protestach społecznych należałoby uznać za wydanie decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez uwzględnienia interesu publicznego. Z takim stanowiskiem nie zgodził się Burmistrz [...] wnosząc skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, dalej "skarżący" Zaskarżając w całości powyższe rozstrzygnięcie, skarżący zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy nie było podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ okoliczność, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] toczą trzy postępowania w sprawach: samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...]" w [...]; samowolnej budowy instalacji naśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" w [...]; samowolnej budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]" w [...] nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uzasadnieniem zawieszenia postępowania administracyjnego; 2) naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez uznaniowe, bez podstawy faktycznej i prawnej, zawieszenie postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 dalej "k.p.a."), organ administracji publicznej zawiesza postępowania z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 127–128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, LEX nr 1689123). Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu ma się do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Chodzi zatem o zależność tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy zarówno treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym jak i sama możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego, zaś brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania, a ponadto zależność między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu okoliczność wskazana przez organy obu instancji jako przesłanka zawieszenia postępowania stanowi zagadnienie wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ, istnieje związek przedmiotowy pomiędzy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, a prowadzonymi przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] postępowaniami. Sąd podziela stanowisko organu administracji publicznej, iż rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] są zagadnieniem wstępnym, których rozpatrzenie będzie miało wpływ na zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Środowiska i wydania decyzji administracyjnej w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. W uzasadnieniu stanowiska organu zasadnie podkreślono istotność kwestii zagospodarowania sąsiednich gruntów, które również wykorzystywane są jako tereny pod rekreację narciarską. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2012 r., sygn. akt. IV SA/Po 1152/11, że nie można rozpatrywać złożonego wniosku odnosząc się tylko do gruntów leśnych wnioskowanych o zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, ale również poprzez pryzmat terenów sąsiednich, gdyż zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów leśnych pod planowane cele będzie miała w konsekwencji wpływ również na tereny sąsiednie. Reasumując: w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Oceniając sposób procedowania organu, Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie organ, poprzez uznaniowe, bez podstawy faktycznej i prawnej, zawieszenie postępowania, nie naruszył zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.