I SA/Wa 1825/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. nr KOC/2687/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 marca 2022 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000706/SP/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 18 maja 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 in fine ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 8 marca 2022 r. o odmowie przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad I. K. (matką). W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że sprawa przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką była już przedmiotem rozpoznania przed tym organem. Decyzją z 17 listopada 2021 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 16 września 2021 r., wskazując na potrzebę wykazania przez stronę związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (lub jego niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą bliską. W wykonaniu zobowiązania organu, pełnomocnik strony podał, że w czerwcu 2020 r. wnioskodawczyni podjęła decyzję o zamknięciu działalności gospodarczej z uwagi na pogarszający się stan zdrowia niepełnosprawnej matki oraz to, że zakres wymaganej opieki okazał się tak szeroki, iż był nie do pogodzenia z pracą (prowadzoną działalnością gospodarczą). Do pisma załączył wydruk z CEiloDGRP, z którego wynika, że E. K. w okresie od 01.12.2011 r. do 29.06.2020 r. prowadziła działalność gospodarczą pod firmą: E. K. "[...]" – [...]" (przeważająca działalność [...] sprzedaż detaliczna pozostałej żywności prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach). Decyzją z 8 marca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad I. K. (matką). W uzasadnieniu podał, że u osoby uprawnionej nie ustalono daty powstania niepełnosprawności. Przytoczył także wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13, wskazując że wyrok ten nie może być jednak podstawą do przyznania świadczenia. Nadto strona nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy przytoczyło na wstępie treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie Kolegium wskazało, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (stwierdzającym, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z Konstytucją RP), powstanie niepełnosprawności w okresie innym niż wskazywany w art. 17 ust. 1b ustawy nie może być przyczyną odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło natomiast pogląd organu I instancji, że E. K. nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z wykonywania pracy (prowadzenia działalności gospodarczej) a koniecznością opieki nad matką. Jak zaznaczył organ odwoławczy, działalność gospodarczą wnioskodawczyni zakończyła w dniu 29 czerwca 2020 r., a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła w dniu 9 września 2021 r. W ocenie Kolegium ta odległość czasowa, w wymiarze ponad 14 miesięcy, wskazuje na brak wymaganego przepisem związku przyczynowego. Przy tym, od 20 marca 2020 r. do dnia 15 maja 2022 r. na terenie Polski trwał stan epidemii, który z przyczyn o charakterze prawnym uniemożliwiał lub utrudniał prowadzenie prawie każdego rodzaju działalności usługowej. Dodatkowo sama epidemia COVID, zwłaszcza w okresach jej nasilenia, wydatnie zmniejszała popyt na różnego rodzaju usługi, istniała zatem także przeszkoda faktyczna w prowadzeniu działalności. Jednak nie była zakłócona działalność podlegająca na wytwarzaniu i sprzedaży żywności. E. K. jako podstawowy rodzaj działalności gospodarczej podawała w CEiloDGRP: przeważająca działalność [...] sprzedaż detaliczna pozostałej żywności prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach. Mimo pisemnego wezwania organu strona nie wykazała i nie udokumentowała, czy po zakończeniu działalności gospodarczej (29 czerwca 2020 r.) podejmowała inne zatrudnienie, była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna poszukująca pracy lub/-i osoba otrzymująca zasiłek dla bezrobotnych. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. K. wynika, że wniosek o wydanie tego orzeczenia złożono w dniu 22 kwietnia 2022 r. i jakkolwiek daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, to stopień znaczny tejże niepełnosprawności datuje się od dnia 22 kwietnia 2022 r. Wnioskodawczyni i jej pełnomocnik w żadnym zakresie nie udokumentowali też okoliczności (w szczególności za pomocą dokumentów lekarskich), że stan zdrowia I. K. już w czerwcu 2020 r. uniemożliwiał wykonywanie E. K. jakiegokolwiek zatrudnienia (podobnego stosunku prawnego). W skardze na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej matki, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zwróciła się również o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawne przesłanki dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustala art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. 1 przewiduje, że świadczenie to przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W odniesieniu do warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b pow. ustawy – jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/10) orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W orzecznictwie podkreśla się zatem, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 899/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1202/20, CBOSA). Dokonana przez organy ocena, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem powyższej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, w ocenie Sądu, narusza normy prawa materialnego czyniąc skargę uzasadnioną. Poddając ocenie ustalenia i wnioski organów dotyczące wystąpienia w sprawie przesłanki ustalonej przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, Sąd zauważa, że związek ten musi być bezpośredni. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Pierwszy przypadek występuje w sytuacji, w której potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek ma miejsce, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (Małysa-Sulińska K. (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015) W ocenie Sądu argumentacja organów w niniejszej sprawie na tle okoliczności faktycznych sprawy jest w tym zakresie niepełna, a tym samym wadliwa. W tym miejscu Sąd zauważa, że okolicznościami irrelewantnymi prawnie są przywołane przez organ odwoławczy twierdzenia, że wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. K. został złożony dopiero 22 kwietnia 2022 r. (powinno być: 22 kwietnia 2021 r.) i zgodnie z uzyskanym orzeczeniem, niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej datuje się od tego dnia. Nie znajdują również usprawiedliwienia wywody Kolegium podyktowane charakterowi prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej z jednoczesnym zauważeniem, że nawet w okresie nasilenia epidemii COVID działalność usługowa skarżącej mogła być prowadzona. Z tego względu kontrola Sądu ogranicza się do oceny powiązania przez organy braku spełnienia przesłanki ustalonej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec oddalonego w czasie momentu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej (29 czerwca 2020 r.) i daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (6 września 2021 r.) oraz braku przedstawienia dokumentów potwierdzających, że w momencie zaprzestania prowadzenia działalności stan zdrowia matki skarżącej uniemożliwiał wykonywanie czynności zarobkowych. W tym miejscu za wyrokiem tut. Sądu z 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1997/22, wypada podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o świadczenie pielęgnacyjne. Wobec tego brak jest podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyroki: NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1939/21; WSA w Gdańsku z 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 19/22; WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20, CBOSA). Sąd zauważa, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność niepodejmowania pracy jest, obok rezygnacji z zatrudnienia, przesłanką pozytywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile oczywiście zachodzi jednocześnie opisany wyżej związek przyczynowo-skutkowy. W niniejszej sprawie organy dokonały oceny jedynie aspekt rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia (zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej) celem sprawowania opieki nad matką, której niepełnosprawność - potwierdzona stosownym orzeczeniem - została ustalona od 22 kwietnia 2021 r. Tymczasem okoliczności sprawy, również w kontekście przywoływanych przez Kolegium dat, powinny skłonić organy do dokonania ustaleń, czy zachodzi ścisły związek pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką nad matką i niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Organ obowiązkowi temu nie sprostał. Nie dokonał jakiejkolwiek oceny braku aktywności zawodowej skarżącej, która na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy (oświadczenie, k. 18 akt administracyjnych). Organy odstąpiły przy tym od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który pozwoliłby na poczynienie ustaleń faktycznych, również w zakresie rozmiaru i charakteru czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą, w kontekście ewentualnej możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Organy nie dokonały zatem oceny spełnienia przesłanki ustawowej dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie niepodejmowania pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czego wymaga przywołany wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji przyjąć również należało, że odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji naruszyły, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., godząc tym samym w zasadę pogłębiania zaufania ustaloną w art. 8 k.p.a., która zakłada maksymalną humanizację stosunku jednostka – władza publiczna, jak również przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną, mając w szczególności na uwadze, że świadczenie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Poczyni zatem odpowiednie ustalenia w zakresie możliwości podjęcia aktywności zarobkowej skarżącej, a następnie rozważy, czy rodzaj, rozmiar i częstotliwość wykonywanych przez skarżącą obowiązków wynikających z potrzeby zapewnienia właściwej opieki nad niepełnosprawną matką, uniemożliwia podjęcie zatrudnienia skutkując przyjęciem, że skarżąca spełnia przesłanki ustalone art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.