II FSK 3587/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Cezary Koziński, Protokolant Anna Rembowska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "G." [...] sp.j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 1809/15 w sprawie ze skargi "G." [...] sp.j. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od "G." [...] sp.j. z siedzibą w L. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 29 lipca 2016 r. o sygn. akt III SA/Wa 1809/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej:( "WSA") oddalił skargę spółki jawnej "G." [...] z siedzibą w L. (dalej: "Spółka") na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 maja 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy WSA wskazał, iż decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON") określił wysokość zobowiązań Spółki z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. Następnie pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. Spółka wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją informując, iż po otrzymaniu decyzji uzyskała orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności jednego z pracowników (który w dniu 7 marca 2003 r. został zaliczony do osób posiadających lekki stopień niepełnosprawności). Ponadto wniosła o wystąpienie przez Prezesa Zarządu PFRON do właściwych organów, w tym miejskich, powiatowych lub wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, o udostępnienie danych w zakresie wydanych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności pracowników zatrudnionych w okresie, którego dotyczyło postępowanie. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a następnie decyzją z dnia 17 marca 2014 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 28 czerwca 2013 r. określającej wysokość zobowiązań Spółki za poszczególne miesiące od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. Organ administracji wskazał, że podniesione przez Spółkę okoliczności nie stanowią przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.; dalej: "o.p."), gdyż za istotne dowody uznaje się dowody lub okoliczności, których istnienie będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia, co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Spółka w okresie od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. nie zatrudniała pracowników jako osób niepełnosprawnych, bowiem żaden z pracowników nie przedłożył pracodawcy stosownego orzeczenia, ani też nie powiadomił o orzeczeniu wobec niego o niepełnosprawności. W związku z powyższym Prezes Zarządu PFRON stwierdził, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia 28 czerwca 2013 r. została wydana zgodnie z dyspozycją art. 21 § 3 o.p., gdyż Spółka nie dopełniła obowiązku składania deklaracji i dokonywania wpłat na ww. fundusz. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 6 maja 2015 r. Za bezzasadny uznał zarzut skarżącej, że organ I instancji pominął treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm. – dalej: "ustawa o rehabilitacji"), który odnosi się do rzeczywistego stanu zatrudnienia. Wyjaśnił, że zatrudnienie jest to umowa między pracodawcą i pracownikiem. Zatem "rzeczywiste zatrudnienie osób niepełnosprawnych", o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy, jest to zatrudnienie osób, o których niepełnosprawności świadomość mają zarówno pracownicy, jak i pracodawca. Pracodawca musi mieć świadomość, że zatrudnia osobę niepełnosprawną, gdyż ustawa o rehabilitacji łączy z zatrudnianiem osoby niepełnosprawnej uprawnienia nie tylko dla pracodawcy, ale również dla pracownika. Dlatego w zakresie niezbędnym do uzyskania ulgi z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON dopiero przedstawienie dokumentu o niepełnosprawności pracownika wywiera skutki prawne. Minister wskazał również, że Spółka nie może oczekiwać, iż organ będzie poszukiwał danych w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, które to dane miałyby stanowić podstawę do uzyskania przez Spółkę ulgi we wpłatach na PFRON. W skardze skierowanej do WSA Spółka wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie w sprawie: - art. 122 w zw. z art. 188 o.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o wystąpienie przez Prezesa Zarządu PFRON do właściwych organów o udostępnienie danych o zatrudnianych przez Spółkę pracownikach niepełnosprawnych; - art. 122 i art. 187 § 1 o.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez brak działań zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego oraz zebrania całokształtu materiału dowodowego; - art. 21 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez uznanie, iż uzyskanie ulgi z tytułu wpłat na PFRON jest uzależnione od posiadania dokumentu o niepełnosprawności pracownika, a nie rzeczywistego stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym okresie. WSA uznał wniesioną skargę za niezasadną podkreślając, że postępowanie "wznowieniowe" toczy się w bardzo zawężonych ramach i przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w przepisie art. 240 § 1 o.p. WSA wyjaśnił, iż jednym z kluczowych elementów podstawy wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 5 o.p. jest to, aby okoliczności faktyczne lub dowody, mające stanowić podstawę dla ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, były dla tej sprawy istotne, to jest, aby owe okoliczności lub dowody mogły mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie. Dowodem, na którym Spółka opierała swój wniosek - a który po wznowieniu postępowania podlegał ocenie w powyższym zakresie - było orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności jednego z pracowników, z którego wynika, iż pracownik ten już w dniu 7 marca 2003 r. został zaliczony do osób posiadających lekki stopień niepełnosprawności, a który Spółka uzyskała po otrzymaniu decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 28 czerwca 2013 r. Ponadto WSA przypomniał, iż Spółka wniosła o wystąpienie przez Prezesa Zarządu PFRON do właściwych organów, w tym miejskich, powiatowych lub wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, o udostępnienie danych w zakresie wydanych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności pracowników zatrudnionych w okresie, którego dotyczyło postępowanie. Po przytoczeniu treści art. 21 ust 1 ustawy o rehabilitacji WSA stwierdził, że S. B., ani inni pracownicy Spółki, nie byli w spornym okresie zatrudnieni jako osoby niepełnosprawne, co znalazło potwierdzenie w treści decyzji wymiarowej za wskazany okres. Skoro ww. osoba, pomimo istnienia stosownego orzeczenia, nie została zatrudniona jako osoba niepełnosprawna, to uzyskanie takiego dokumentu nie może zmienić faktu, że osoba ta – zgodnie z jej wolą i świadomością oraz taką samą wolą i świadomością pracodawcy – została zatrudniona jako osoba pełnosprawna. W ustawie o rehabilitacji mowa jest o zatrudnionej osobie niepełnosprawnej, czyli pozostającej w stosunku pracy osobie mającej orzeczenie o niepełnosprawności. Zatem - w ocenie WSA - należało przyznać rację Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, który odwołując się do treści art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis ten odnosi się do rzeczywistego zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a więc takiego zatrudnienia osób, o których niepełnosprawności świadomość mają zarówno pracownicy jak i pracodawca. W celu rozwiania wątpliwości od jakiego momentu należy uwzględniać osobę niepełnosprawną w stanie zatrudnienia osób niepełnosprawnych, z dniem 1 stycznia 2011 r. do ustawy o rehabilitacji dodano art. 2a ust. 1, zgodnie z którym osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Od tej zatem daty kwestia podnoszona przez Spółkę nie może już budzić wątpliwości. Reasumując WSA stwierdził, że orzeczenie o niepełnosprawności pracownika Spółki, uzyskane po otrzymaniu decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 28 czerwca 2013 r., nie mogło stanowić podstawy obniżenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji - za okres, którego dotyczyła ta decyzja. Tym samym orzeczenie to nie mogło zostać uznane za dające podstawę do uchylenia decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 28 czerwca 2013 r. na podstawie art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Spółka nie może też oczekiwać, iż organ będzie poszukiwał danych w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, które to dane miałyby stanowić podstawę do uzyskania przez Spółkę ulgi we wpłatach na PFRON, gdyż jak wynika z art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy, to strona będąca pracodawcą wobec zatrudnionych pracowników jest zobowiązana do prowadzenia dokumentacji pracowniczej związanej ze stosunkiem pracy oraz akt osobowych pracownika; oraz to strona korzysta z ulgi związanej z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono wyrokowi naruszenie: - art. 21 ust. 1 i 2 w zw. art. 2a ust 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uzyskanie ulgi z tytułu wpłat na PFRON jest uzależnione od posiadania dokumentu niepełnosprawności pracownika, a nie rzeczywistego stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym okresie; - art 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 245 § 1 pkt 2 i art. 240 § 1 pkt 5 o.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez oddalenie skargi w wyniku dokonania nieprawidłowej kontroli stanowiska organu, który odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, mimo że wyszły na jaw nowe dowody dotyczące niepełnosprawności pracowników Spółki w danym okresie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 1 i art. 188 § 1 o.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez brak uwzględnienia wniosku Spółki o wystąpienie przez Prezesa PFRON do właściwych organów o udostępnienie danych o zatrudnianych przez Spółkę pracownikach niepełnosprawnych; - art.145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art 122 § 1 i art. 187 § 1 o.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez uznanie, że materiał dowodowy został w całości zebrany oraz oceniony w sposób prawidłowy w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena sprawy nastąpiła z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i z pomięciem niektórych dowodów i okoliczności; - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, która winna zostać uchylona. W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić trafność argumentacji WSA, że wznowienie postępowania uregulowane w art. 240 - 246 o.p., jako postępowanie nadzwyczajne nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ponieważ nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1735/08 – opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Toczy się ono tylko w zakresie oceny czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 240 o.p. Z tego względu prawidłowe było skoncentrowanie się organu administracji państwowej, a następnie sądu administracyjnego, na ustaleniu czy i w jakim zakresie dowód w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jednego z pracowników mógł stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa Zarządu PFRON z dnia 28 czerwca 2013 r. w przedmiocie określenia Spółce wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana przez Spółkę podstawa wznowienia postępowania podatkowego oraz wniosek o wystąpienie przez Prezesa Zarządu PFRON do właściwych organów - w tym miejskich, powiatowych lub wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności - o udostępnienie danych w zakresie wydanych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności pracowników zatrudnionych w okresie, którego dotyczyło postępowanie, zmierza raczej do uzupełnienia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co nie rzutuje na wydane dotychczas rozstrzygnięcie. Pełnomocnik Spółki dąży do podważenia ustaleń wymiarowych – a mianowicie, że Spółka w okresie od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r. nie zatrudniała pracowników jako osób niepełnosprawnych. Podkreślić zatem należy raz jeszcze, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy oraz muszą charakteryzować się przymiotem nowości, istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję, aby została spełniona podstawa wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności S. B. z dnia 7 marca 2003 r. oraz pozostałe wnioskowane do przeprowadzenia dowody nie były dowodami istotnymi dla sprawy, skoro w decyzji wymiarowej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 28 czerwca 2013 r. ustalono, że S. B., ani inni pracownicy Spółki, nie byli w spornym okresie zatrudnieni jako osoby niepełnosprawne. Z tych względów WSA, w zakresie analizy legalności kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie naruszył przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 245 § 1 pkt 2 i art. 240 § 1 pkt 5 o.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i art. 122 § 1, art. 187 § 1, art. 188 § 1 o.p. Ponadto uzasadnienie wyroku WSA szczegółowo odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. WSA prawidłowo oddalił skargę. Oceniając zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6% (art. 21 ust. 2 tej ustawy). Wprawdzie dopiero od 1 stycznia 2011 r. w art. 2a ust. 1 powyższej ustawy precyzyjnie określono, iż osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, to jednak w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazywano, że z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wynika, iż to "zobowiązanie powstaje z chwilą zatrudnienia odpowiedniej ilości osób, czyli z chwilą zaistnienia okoliczności powodujących powstanie obowiązku wpłat, a wysokość zobowiązania zależy od rzeczywistego zatrudnienia osób niepełnosprawnych (...). Ustawodawca uzależnił wysokość oraz istnienie wpłaty (ustęp 2) na Funduszu od rzeczywistego zatrudnienia osób niepełnosprawnych, czyli zgodnego z rzeczywistością pozostawania w stosunku pracy osób z orzeczeniem o niepełnosprawności. Stosunek pracy, o którym mowa w ustawie, pracodawca zawiera lub zmienia z osobą niepełnosprawną, czyli osobą o orzeczonej niepełnosprawności i obie strony są świadome istnienia niepełnosprawności pracownika. Wynika to z okazanego orzeczenia, złożonego następnie do akt osobowych. Brak przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności uniemożliwia zawarcie stosunku pracy z osobą niepełnosprawną, mimo iż osoba ta może być faktycznie niepełnosprawna. Jeżeli osoba była zatrudniona jako pełnosprawna, na zasadach ogólnych, nie można żądać zmiany jej statusu za okres wcześniejszy, gdyż według ówczesnych okoliczności była osobą zatrudnioną prawidłowo" [zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. o sygn. akt III SA/Wa 910/05, opubl. j.w.; M. Włodarczyk [w]: M. Włodarczyk, E. Bielak-Jomaa, E. Staszewska, T. Wrocławska - Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Komentarz do art. 2a, Warszawa 2015). W związku z tym nietrafna jest argumentacja pełnomocnika Spółki, że nie jest istotny charakter, w jakim dana osoba została zatrudniona, tj. czy została zatrudniona jako osoba niepełnosprawna, czy też pracownik pełnosprawny. WSA nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji stwierdzając, że przepis ten odnosi się do rzeczywistego zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a więc takiego zatrudnienia osób, o których niepełnosprawności świadomość mają zarówno pracownicy, jak i pracodawca. Uwzględniając powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.