II OSK 1486/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/18 w sprawie ze skargi M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr 59/P/2018 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/18, oddalił skargę M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 kwietnia 2018 r., nr 59/P/2018, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2018 r., nr 39/2018, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego Farmę Wiatrową [...] w zakresie budowy 1 elektrowni wiatrowej, dróg wewnętrznych (w tym placów serwisowych oraz zjazdów) i linii kablowych 30kV ze światłowodem na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości R., obręb [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 3 i 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, zwana dalej: "ustawą o inwestycjach") w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 64 § 2 k.p.a. i przyjęcie braku normy umożliwiającej inwestorowi po wejściu w życie nowej regulacji ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby niezakończonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organy administracji nie wezwały skarżącej do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy; 2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty (o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) wydaną bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z zaniechaniem ustalenia zgodności lub sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. "138 k.p.a. § 1 pkt.1" oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez "nierozpatrzenie sprawy merytorycznie oraz nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Sąd", a wcześniej przez Wojewodę, w zakresie niezbędnym do stwierdzenia warunków, od których zaistnienia uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; 4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez brak wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy w obrocie istnieje decyzja o warunkach zabudowy lub może być ona uzyskana przez skarżącą; 5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej; 6) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu, w sytuacji gdy organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniosła także o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosków grup posłów na Sejm VIII kadencji o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy inwestycyjnej, w połączonych sprawach o sygn. akt K 51/16 oraz K 54/16, a także do czasu wydania orzeczenia prejudycjalnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - na wniosek złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Polska) w dniu 29 grudnia 2017 r. w sprawie E. S.A. z siedzibą w W. przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 337/17) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym "(Sprawa C-727/17),(2018/C 134/19)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1486/20, ustosunkował się do przedmiotowego wniosku o zawieszenie postępowania sądowego – oddalając go. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było ubieganie się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w trakcie trwającego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę doszło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Podobny problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 113/20; z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 361/20. Skład orzekający podziela poglądy i argumentacje zawarte w tych orzeczeniach wyrażone w sprawach o zbliżonym do niniejszego stanie faktycznym (zwłaszcza w ostatnim z powołanych), w związku z czym rozpoznając niniejszą sprawę w niezbędnym zakresie powtórzy zawarte w nich rozważania przyjmując je za swoje. I tak, wskazać należy, że art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 35 ust. 3 Pr.bud. i z art. 64 § 2 k.p.a. nie uprawnia do twierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor będzie uprawniony do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym aby aktualnie istniała potrzeba wzywania, na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud., czy też art. 64 § 2 k.p.a., inwestora do złożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności na przeciwny wniosek nie pozwala treść wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ww. ustawy o inwestycjach. Z art. 13 ust. 3 tej ustawy wynika, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten nie odnosi się zakresowo do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Problematyki tej nie wyjaśnia też treść wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy, który rozstrzyga o kwestiach właściwości organów, a nie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na uwagę zasługuje, że skarga kasacyjna, formułując wszystkie jej zarzuty, pomija treść art. 14 ust. 5-7 ww. ustawy, która wprost dotyczy postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i która zasadniczo potwierdza stanowisko Sądu I instancji, co do sformułowanego w ww. ustawie zakazu lokalizowania elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, zgodnie z art. 14 ust. 5 ww. ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Oznacza to, że zgodnie z nowym porządkiem prawnym nawet w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy niemożliwym jest uzyskanie takiej decyzji, ponieważ tego rodzaju postępowanie powinno zostać umorzone. Okoliczności niniejszej sprawy nie dotyczą także hipotezy z art. 14 ust. 6 ww. ustawy, ponieważ inwestor przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała zatem okoliczność faktyczna, która w związku z art. 14 ust. 6 ww. ustawy pozwalałaby na zachowanie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. Przy uwzględnieniu zatem treści ww. norm intertemporalnych w sprawie trafnie akcentowano, że w związku ze stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w odniesieniu do tego aktu zaistniał skutek ex tunc. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania, istnienie kwalifikowanej wady prawnej, która prowadzi do stwierdzenia nieważności oznacza, że dany akt niejako od samego początku był nieobowiązujący. W tych warunkach inwestor nie mógł skutecznie domagać się wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę, czy też domagać się zawieszenia postępowania do czasu przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze, w niniejszej sprawie inwestorowi nie przysługuje uprawnienie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, o czym mowa była wyżej, co ma znaczenie także w przypadku gdy weźmie się pod uwagę okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenie nieważności planu miejscowego w trakcie trwającej procedury o udzielenie pozwolenia na budowę, w tym m.in. stwierdzoną wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2512/16). Po drugie, w ogólności brak uzyskania przez inwestora przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli taka okoliczność jest znana organowi, nie stanowi już braku formalnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz stanowi przesłankę materialną uprawniającą organ architektoniczno-budowlany do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na brak możliwości spełnienia pozytywnej przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., tj. zgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz brak możliwości sprostania wymogowi z art. 33 ust. 2 pkt 3 Pr.bud. polegającego na dołączeniu do wniosku decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, skarżąca Spółka pomimo swoich twierdzeń nie wykazała aby w niniejszej sprawie wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i aby dysponowała decyzją o warunkach zabudowy, mimo tego, że w dniu 17 lutego 2016 r. WSA w Warszawie stwierdził nieważność planu miejscowego (wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 1880/14), a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, bowiem w dniu 25 maja 2016 r. skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. A zatem z uwagi na treści art. 152 § 1 p.p.s.a. i wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego inwestor nie mógł w dacie składania wniosku o pozwolenie skutecznie powoływać się na plan miejscowy i powinien przedstawić wraz z wnioskiem decyzję o warunkach zabudowy i zgodną z tą decyzją całą dokumentację projektową. Poza tym z uwagi na wejście w życie w dniu 16 lipca 2016 r. ustawy o inwestycjach inwestor miał prawną możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co umożliwiłoby mu końcowo skorzystanie z uprawnienia jakie przewiduje art. 14 ust. 6 ustawy o inwestycjach. W tych warunkach skarżąca Spółka nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że organy nie wezwały jej do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ aktualnie nie ma takiego uprawnienia w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji z uwagi na obowiązujący stan prawny. Ponadto w kontekście art. 35 ust. 3 Pr.bud. lub art. 64 § 2 k.p.a., czym innym jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też brak jej wydania (brak w obrocie prawnym), od rzeczywistej możliwości przedstawienia organowi takiej decyzji, o ile właśnie została takowa udzielona na potrzeby danej inwestycji. Dlatego zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne i prawne, nie pozwalały na uznanie, że brak tego rodzaju wniosku stanowił brak formalny, który mógłby być konwalidowany, skoro de facto inwestor takiej decyzji nie uzyskał, a projekt budowlany był oparty na planie miejscowym, który następczo utracił moc wiążącą na skutek stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest też przekonująca, ponieważ jednocześnie skarżąca Spółka "w braku decyzji o warunkach zabudowy" upatruje także instytucję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z możliwością uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak brak uzyskania takiej decyzji przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest więc tak, że wydanie decyzji w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest od wyczekiwania na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym uprawnia do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy jednocześnie brak jest obowiązującego planu miejscowego, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty zawarte w punktach 1-5 opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Usprawiedliwionej podstawy, przemawiającej za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, nie zawierał także zarzut z punktu 6 środka zaskarżenia. Bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być przedmiotem skargi na bezczynność lub skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego. Sam fakt bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma jednak wpływu na prawidłowość zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, które warunkują uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że, jak wyżej zaznaczono, Spółka mogła po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, co najmniej wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 1 września 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).