II OW 132/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 18 marca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji przyłącza gazu postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 8 lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. (dalej określany jako Wnioskodawca) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Powiatu G. (dalej określanego jako Uczestnik) przez ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) z dnia 18 marca 2020 r. o uzgodnienie lokalizacji przyłącza gazu poprzez wskazanie Uczestnika jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu 18 marca 2020 r. złożony został do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. wniosek o uzgodnienie lokalizacji przyłącza gazu na działce nr [...] obr. [...] [...] w miejscowości [...]. Jak zaznaczył, objęta wnioskiem część działki stanowi pas drogowy drogi powiatowej nr [...], której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) jest Uczestnik. Wyjaśnił jednak, że działka jest własnością Skarbu Państwa, znajduje się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (księga wieczysta nr [...]) i została nabyta w związku z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi [...] [...] - [...] ([...]) odcinek [...]: od km 16+400 do km 33+300", zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], oraz że na jej podstawie został wybudowany odcinek drogi [...]. Wnioskodawca wyraził pogląd, że rozpatrując niniejszą sprawę należy odróżnić trwały zarząd, który w znaczeniu normatywnym oznacza formę prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, od statusu zarządcy drogi, jakim zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest organ administracji rządowej (Wnioskodawca) lub organ jednostki samorządu terytorialnego (zarząd województwa, zarząd powiatu, wójt, burmistrz lub prezydent miasta), właściwy w sprawach z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W jego ocenie o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje kategoria danej drogi publicznej, a nie tytuł prawny do nieruchomości. Skoro więc uzgodnienie dotyczy lokalizacji przyłącza gazu na działce w części położonej w pasie drogi powiatowej [...], to należy ono do zarządcy tej drogi, którym jest Uczestnik. Wnioskodawca zauważył, że nie jest zarządcą drogi powiatowej, ponieważ jedynie posiada tytuł prawny do działki oznaczonej numerem ewidencyjnymi [...], w obrębie której znajduje się pas drogi krajowej [...]. Zaakcentował przy tym, że jakkolwiek na tej działce zlokalizowana jest także droga krajowa [...], to jednak projektowane przyłącze nie jest położone w pasie tej drogi. Tym samym Wnioskodawca nie jest uprawniony do wydania decyzji w niniejszej sprawie, w szczególności na podstawie art. 25 ustawy. Prawo do dysponowania nieruchomością będącą w jej trwałym zarządzie na cele budowlane dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnymi [...] może zostać udzielone po uzgodnieniu lokalizacji przyłącza gazu przez właściwego zarządcę drogi powiatowej nr [...], tj. Uczestnika. Wnioskodawca przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/06 (LEX nr 235305) i stwierdził, że w istniejącym stanie faktycznym również na podstawie art. 25 ustawy nie jest uprawniony do wydania decyzji w sprawie. Przepis ten ma bowiem charakter kompetencyjny oraz określa organy właściwe w sprawach budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi. W odpowiedzi na wniosek Uczestnik wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wnioskodawca. Odwołał się do przywołanej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., zatwierdzającej podziały nieruchomości, w tym m.in. działki nr [...], obręb [...] [...] – [...], wówczas własności Powiatu G., zajętej pod drogę powiatową nr [...], z której powstały działka nr [...], obecnie działka [...] (nieruchomość zajęta pod budowę drogi [...], będąca w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o powierzchni 0,1570 ha) oraz działka nr [...] (na której zaprojektowano czasowe zajęcia terenu - w zakresie przebudowy napowietrznej linii niskiego napięcia, pozostającej we własności Powiatu G., o powierzchni 1,27 ha). Uczestnik zwrócił uwagę, że decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], a zakres tych zmian na działce nr [...] obejmował: zmianę niwelety, zasięg skarp drogi, zmianę wysokości systemu odwodnienia wpustów, likwidację wpustów, zaprojektowanie wpustów drogi [...], budowę elektroenergetycznej linii kablowej nN, zmianę związaną z rezygnacją oraz zmianą lokalizacji wpustów deszczowych i odcinków kanalizacji deszczowej, wynikającą ze zmiany niwelety układu deszczowego. Dalej Uczestnik powołał się na zawiadomienia o wydaniu opisanej wyżej decyzji i na tej podstawie stwierdził, że działka nr [...], obecnie [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...], została określona jako nieruchomość zajęta pod budowę drogi krajowej [...], tzw. "zajęcia stale" - co oznacza, że stanowić będzie pas drogi krajowej [...]. W konsekwencji decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdziła m.in. podziały nieruchomości gruntowych, które wyznaczyły przebieg nowej drogi krajowej [...], oraz ustanowiła nowego właściciela działek przejętych pod budowę ww. drogi. Następnie Uczestnik przedstawił przebieg postępowania odszkodowawczego, wszczętego wskutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, zakończonego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2014 r., którą orzeczono o ustaleniu odszkodowania w wysokości 196.833,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, położonej na terenie gminy J., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Jak wskazał, w uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził m.in., iż na mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości i stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Uczestnik powołał się też na przeprowadzoną w dniu 29 lipca 2020 r. wizję w terenie, która obejmowała oględziny spornego odcinka drogi [...] (teren byłej działki nr [...]). W wyniku kontroli stwierdzono, że na ww. fragmencie drogi znajduje się m.in. jezdnia, zjazdy, obustronne chodniki, ścieżka rowerowa oraz oznakowanie pionowe i poziome drogi. Ponadto zostały wyznaczone granice pasa drogowego poprzez usytuowanie betonowych słupków w kolorze żółtym z napisem "pas drogowy". Słupki zlokalizowane zostały w terenie, w sposób spójny z punktami granicznymi działki nr [...]. Oznakowanie pionowe i poziome na odcinku drogi położonej na działce historycznej nr [...] (obecnie działka nr [...]) nie zostało usytuowane przez zarządcę drogi powiatowej, tj. Uczestnika. Uczestnik podniósł, że nie posiada dokumentów, z których wynika, iż jest zarządcą drogi na odcinku drogi [...] - działce nr [...] (dawniej nr [...]) oraz że również Wnioskodawca nie powołuje się na tego rodzaju dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedstawiony do rozstrzygnięcia spór kompetencyjny dotyczy w istocie faktów, które stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy mają znaczenie dla określenia organu właściwego w sprawach z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Zarówno Wnioskodawca, jak i Uczestnik są przecież zgodni co do sposobu rozumienia tego przepisu, a mianowicie że chodzi o organ administracji, bądź rządowej, bądź samorządowej, będący zarządcą drogi (ust. 1), czyll, na gruncie niniejszej sprawy, dla dróg krajowych - o Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg powiatowych - o zarząd powiatu (ust. 2 pkt 1 i 3). Innymi słowy, wspomniany spór kompetencyjny ogniskuje się wokół statusu drogi, do której odnosi się wniosek Spółki o uzgodnienie przyłącza gazu. Wnioskodawca utrzymuje, że jest to droga powiatowa nr [...], czemu Uczestnik zaprzecza, wskazując, że to droga krajowa, ekspresowa [...]. Odnosząc się do powyższej kwestii spornej podkreślić trzeba, że nie wiadomo, na jakiej podstawie Wnioskodawca sformułował swoje stanowisko, ponieważ poprzestał on na kategorycznym stwierdzeniu na temat kwalifikacji drogi, które nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, co więcej - wręcz pozostaje z nim w sprzeczności. Już z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka drogowa [...] nie tylko znajduje się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co Wnioskodawca przyznaje, ale że stanowi ona drogę [...]. Jest to zresztą następstwo decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, na mocy której wydzielono tę działkę, dokonując wywłaszczenia Powiatu G. na rzecz Skarbu Państwa, i przeznaczono ją właśnie pod budowę tak oznaczonej krajowej drogi ekspresowej. W efekcie droga, jaka przed wydaniem omawianej decyzji przebiegała przez teren obecnej działki [...], nie może być już dłużej traktowana jako droga powiatowa, pozostająca pod zarządem Uczestnika. Spostrzeżenia te korespondują z wynikami oględzin dokonanych przez Uczestnika, odzwierciedlonymi w dokumentacji fotograficznej. Według niej działka [...] jest miejscem, na którym skończyła się droga powiatowa, granicząca z tą działką i przechodząca w rozpoczynającą się na jej terenie drogę ekspresową, co uwidaczniają nawet dostrzegalna na fotografiach zmiana parametrów drogi, m.in. szerokość jezdni, oraz wygląd nawierzchni, pobocza itp. Ze względu na ewidentne różnice pomiędzy obiema drogami żadnych trudności nie nastręcza wskazanie linii styku pomiędzy nimi, będącej zarazem granicą działki nr [...]. Skądinąd również Spółka, planując inwestycję liniową, z wnioskiem o uzgodnienie przyłącza na analizowanej działce zwróciła się do Wnioskodawcy, podczas gdy takie wnioski na odcinku, jaki ją poprzedza, składała do Uczestnika. Wnioskodawca nie dostrzega tych wszystkich faktów, pomija w szczególności skutki decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, chociaż ją we wniosku powołuje. W takim stanie rzeczy niezrozumiałe są przyczyny, dla których wyraża przekonanie, że nie jest zarządcą drogi stanowiącej działkę nr [...] i że "projektowane przyłącze nie jest położone w pasie drogi krajowej [...]", wniosek nie zawiera zaś żadnej argumentacji czy choćby wyjaśnień w tym zakresie. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), wskazał Wnioskodawcę jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.