I SA/Ke 411/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] nr [...] UZASADNIENIE 1.1 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzje tego organu z [...] nr [...] odmawiającą K.D. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. 1.2 Organ wyjaśnił, że 13 maja 2020 r. do Zakładu wpłynął wniosek K. D. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Zakład odmówił ich umorzenia, wskazując na brak spełnienia przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała okoliczności powstania zadłużenia, które jej zdaniem wynikły z braku należytej informacji ze strony pracowników Zakładu. 1.3 Utrzymując w mocy decyzję Zakład wskazał, że wnioskodawczyni nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń emerytalnych bądź rentowych, nie posiada dochodów z innych źródeł, pobiera świadczenie z urzędu pracy w wysokości 596,52 zł i świadczenie wychowawcze z programu "500+" w wysokości 1.000 zł. Ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości około 660 zł (bez wyżywienia), z tytułu kosztów związanych z leczeniem w wysokości około 120 zł, z tytułu dojazdów i wyżywienia w łącznej wysokości 200 zł. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem K. D., który nie uzyskuje obecnie żadnego dochodu, i dwoma synami (4 i 6 lat). Posiada inne zobowiązania z tytułu podatków za 2020 r. w łącznej wysokości 315 zł, które spłaca w ratach po 26,25 zł. Posiada dom o powierzchni około 110 m2 położony w C., środki pieniężne na rachunkach bankowych w łącznej wysokości 288,15 zł oraz samochód z 2013 r. o wartości około 43.000 zł. Nie posiada innych praw majątkowych ani wierzytelności. Wyjaśniła, że nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej, gdyż ze względu na chorobę – przewlekłą białaczkę szpikową - znajduje się w grupie podwyższonego zakażenia. Przyjmuje chemioterapię doustną, która znacznie obniża odporność. Jest pod stałym nadzorem poradni hematologicznej. Małżonek zwichnął staw barkowy, czeka go rehabilitacja. Dalej organ ustalił, że wnioskodawczyni jest właścicielką działki budowlanej o powierzchni 0,0918 ha położonej w C.. Nieruchomość ta jest wolna od zabezpieczeń hipotecznych. Dotychczas w stosunku do zadłużenia nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. 1.4 Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni zgłosiła do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego I. D.: od 1 kwietnia 2016 r. do 28 września 2016 r. jako osobę sprawująca opiekę nad dziećmi na podstawie umowy uaktywniającej, oraz od 29 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. jako osobę wykonującą umowę zlecenie. W dniu 5 maja 2020 r. Zakład poinformował stronę, że sporządził korekty dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych za I.D., gdyż za okres od 29 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. brak jest podstaw do finansowania składek ze środków budżetu państwa dla tej osoby z tytułu wykonywania umowy uaktywniającej. Zatem na koncie K. D. jako płatnika powstał dług za zleceniobiorcę. Podnoszone jednak przez stronę okoliczności związane z niepoinformowaniem jej o obowiązku zmiany w zgłoszeniu I. D. nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. 1.5 Zakład powołał przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." Wyjaśnił, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zadłużenie dotyczy zaległości za osobę zatrudnioną na podstawie umowy zlecenia. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi strona, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. również nie zachodzi, ponieważ strona posiada ww. samochód osobowy Volkswagen Tiguan z 2013 r. o wartości 43.000 zł i nieruchomość gruntową położoną w C.. Dotychczas nie było w stosunku do strony prowadzone postępowanie egzekucyjne, jednak ze względu na posiadany majątek nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego okaże się ono nieskuteczne. Nie wyczerpano okresu dochodzenia należności ani nie stwierdzano braku możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 1.6 Zakład podniósł, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Analiza materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieściągalności zadłużenia. Z uwagi na posiadany majątek Zakład ma realne szanse na wyegzekwowanie należności. Zadłużenie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, dotyczy składek finansowanych przez płatnika za osobę ubezpieczoną, dlatego w sprawie nie mógł zostać zastosowany przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który dopuszcza możliwość umorzenia w przypadku braku całkowitej nieściągalności, kierując się w tym względzie ważnym interesem osoby zobowiązanej do ich opłacania. 2.1 K. D. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Zakładu. Wniosła o uchylenie tej decyzji. Zarzuciła, że zadłużenie powstało na skutek niedopełnienia obowiązków przez pracowników Zakładu, którzy nie przekazali skarżącej rzetelnej informacji na temat jej obowiązków jako płatnika składek. Nigdy bowiem nie zatrudniała I. D. na umowę zlecenia. 3.1 W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 4.1 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. 4.2 W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w celu ustalenia istnienia wyżej opisanych przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym wszelkich okoliczności związanych z wnioskodawcą: określenie jego dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, stanu jego majątku, wysokości zadłużenia, a także sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Rozstrzygnięcie organu musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności. Wyjaśnienia wymaga, że odmowa zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek i odsetek od tych składek obliguje organy orzekające do należytego wykazania, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. Organ obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy uwzględniających sytuację skarżącego. Kontrola sądowa decyzji obejmuje natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Proces decyzyjny organu został przeprowadzony z naruszeniem powyższych reguł. 4.3 Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Ustęp 3 stanowi z kolei, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498, z późn. zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. 4.4 W niniejszej sprawie Zakład prawidłowo wskazał, że w przypadku zadłużenia, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, czyli składek finansowanych przez płatnika za osobę ubezpieczoną, analizie podlegają przesłanki zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Uznał, że w sprawie nie zostały one spełnione. W ocenie Sądu, stanowisko organu należy podzielić co do przesłanek z punktów 1, 2, 3, 4, 4a, 4b i 5, które są niesporne. W zakresie tego ostatnio wymienionego punktu należy tylko dodać, że trafnie organ uznał brak spełnienia tej przesłanki. W sprawie nie było informacji od podmiotów wymienionych w tym przepisie (naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego) o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Ustalenia organu nie zostały natomiast poczynione prawidłowo w zakresie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Organ zajął stanowisko, że nie można stwierdzić, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie poczynił w tym zakresie jednak żadnych ustaleń co do przewidywanych, możliwych do wyegzekwowania kwot, ani wiążących się z tym postępowaniem wydatków egzekucyjnych. Tymczasem z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika, że Zakład ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego oraz jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 stycznia 2012 r., I SA/Ke 481/19 i z 9 lipca 2020 r. I SA/Ke 39/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 maja 2018 r. I SA/Kr 324/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie podjął próby dokonania rzetelnego szacunku w omawianym zakresie. Wskazał natomiast, że wnioskodawczyni jest właścicielką samochodu o wartości około 43.000 zł oraz nieruchomości gruntowej. Podał również, że wobec strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, jednak ze względu na majątek nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przypadku wdrożenia postępowania egzekucyjnego okaże się ono nieskuteczne. Nie rozważył jednak, że skarżąca jest współwłaścicielką wskazanej nieruchomości w 5/6 częściach, a ponadto, że na niej zamieszkuje, co może czynić iluzorycznym prowadzenie z niej skutecznej egzekucji. Jeśli chodzi o samochód organ nie rozważył, czy nie jest on konieczny do podjęcia działalności gospodarczej przez męża skarżącej (po zakończeniu leczenia). Tym samym odnosząc się do podanych argumentów należy wskazać, że nie stanowią one uzasadnienia przesłanki opisanej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Zakład, który ma obowiązek ustalenia przesłanek opisanych w tym przepisie, winien wpierw wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności. Innymi słowy, organ winien rozważyć, w jakiej potencjalnej kwocie możliwe jest uzyskanie środków. Z drugiej winien oszacować wydatki egzekucyjne. Następnie winien zestawić te kwoty ze sobą i wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji nie przeprowadzono, a to oznacza, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. zawierającego wymogi uzasadnienia decyzji. Prawidłowo sporządzone powinno czynić zadość zasadzie przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Należy podkreślić, że sąd nie może uzupełniać braków postępowania przeprowadzonego przez organ administracji o stosowną argumentację prawną i wyręczać w ten sposób organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. 4.5 Podsumowując, brak stosownego uzasadnienia stanowiska o nieistnieniu w przypadku skarżącej przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. i ograniczenie oceny do arbitralnego stwierdzenia, że nie można stwierdzić, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne oznacza, że decyzja w tym zakresie uchyla się spod kontroli Sądu. 4.6 Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględniając rozważania Sądu wyeliminuje wskazane powyżej uchybienia. Ustali i przedstawi w uzasadnieniu decyzji pełną i wyczerpującą ocenę sytuacji skarżącej w odniesieniu do prawidłowo ustalonej przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. 4.7 Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że istotą przedmiotowej sprawy jest ustalenie przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Kwestia ustalania przyczyn zadłużenia i stopnia zawinienia pracowników organu w tym zakresie pozostaje poza oceną Sądu i jako taka nie może zostać rozważona. 4.8 Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 135 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.