I OSK 1836/20

SENTENCJA Dnia 30 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 83/18 w sprawie ze skargi D. R. i A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 83/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę D. R.j i A.R. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania nr [...] o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w odniesieniu do lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień 25 czerwca 2016 r. na trasie [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. R. i A. R. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7, 35 § 1 i art. 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia oczywistych podstaw do uznania, że działania i czynności podejmowane przez Prezesa ULC w toku postępowania administracyjnego były niewłaściwe tym samym mieściły się w definicji "przewlekłości postępowania", a to w szczególności w okresach: a) od dnia 4 sierpnia 2017 roku do dnia 5 października 2017 roku, gdy pasażerowie byli bezzasadnie wzywani do uzupełnienia braków formalnych skargi, a to pomimo kompletności złożonych dokumentów; b) od dnia 22 listopada 2017 roku do dnia 14 sierpnia 2018 roku, gdy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie (składając jedynie zawiadomienie o zakończeniu postępowania do dnia 30 stycznia 2018 roku), 2. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art.134 §1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie faktu, iż Prezes ULC nie informował stron o wyznaczeniu nowych terminów dla załatwienia sprawy, nie wskazywał na przyczyny przewlekłości postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji winno być zakończone do dnia 30 stycznia 2018 roku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (cyt.) "bez rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sprawie o sygn. akt [...]", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje ( w tym w kwocie po 597,00 złotych, w odniesieniu do każdego ze skarżących, z tytułu postępowania przez Sądem I instancji). Ponadto skarżący oświadczyli, że zrzekają się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie; Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te nie były usprawiedliwione. Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy czym w skardze kasacyjnej nie powołano się w ogóle na ową istotność naruszenia wymienionych przepisów. Ponadto skarga kasacyjna była też nieprawidłowo – pod względem formalnym – skonstruowana, gdyż zarzuty kasacyjne nie były kompatybilne z wnioskami zawartymi w tejże skardze. Zdaniem skarżących, Sąd Wojewódzki naruszył art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7, 35 § 1 i art. 3 k.p.a. bo oddalił ich skargę na przewlekłość postępowania nr [...], prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ze skargi o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w odniesieniu do lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień 25 czerwca 2016 r. na trasie [...], podczas gdy organ działał przewlekle a to w szczególności w okresach: od dnia 4 sierpnia 2017 r. do dnia 5 października 2017 r. (gdy pasażerowie byli bezzasadnie wzywani do uzupełnienia braków formalnych skargi, a to pomimo kompletności złożonych dokumentów), oraz od dnia 22 listopada 2017 r. do dnia 14 sierpnia 2018 r. (gdy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie podjął praktycznie jakiejkolwiek czynności w sprawie bo złożył tylko zawiadomienie o zakończeniu postępowania do dnia 30 stycznia 2018 r.). Tymczasem - w świetle żądania sprecyzowanego we wnioskach kasacyjnych - powyższa argumentacja nie ma żadnego znaczenia. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego w dniu 23 lipca 2018 r. skarżący, zarzucając Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego naruszenie art. 31 § 1, 2 oraz 3 k.p.a. (poprzez nierozpoznanie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku) i art. 36 § 1 k.p.a. ( poprzez zaniechanie poinformowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie), domagali się: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczenia organowi 30 dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej natomiast, zaskarżając wyrok Sądu Wojewódzkiego oddalający skargę, skarżący wnosili o: (cyt.) "zmianę skarżonego wyroku poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego bez rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sprawie o sygn. akt [...]". Zatem, jak z powyższego wynika, skarżący (prawdopodobnie z uwagi na fakt, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję nr [...] w której stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia 261/2004), zarzut przewlekłości postępowania - na etapie postępowania kasacyjnego – ograniczyli. Kierowali go bowiem nie do postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organem I instancji (jak miało to miejsce w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim) a tylko w stosunku do postępowania prowadzonego przed tym samym organem (to jest Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego), ale jako organem II instancji ("w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego"). W związku z powyższym, skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że w świetle powyższego stanowiska skarżących, po pierwsze, wskazane wyżej w skardze kasacyjnej okresy, w których organ – zdaniem autora skargi kasacyjnej - procedował w sposób przewlekły, nie miały w tym wypadku żadnego znaczenia gdyż dotyczyły okresu wcześniejszego (bo sprzed wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.) a po drugie, ani Sądowi Wojewódzkiemu a tym bardziej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie było w ogóle wiadome, czy w sprawie, w której Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 nr [...], było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Akta administracyjne, dotyczące sprawy o numerze nr [...], kończą się bowiem na wydaniu w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Niezależnie od powyższego skład orzekający pragnie wyjaśnić, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w którym stwierdził, że ocena, czy doszło do przewlekłości postępowania nie może być dokonywana w oderwaniu od okoliczności związanych z żądaniem, jakie skarżący skierowali do organu, czasu jaki obiektywnie to postępowanie wymagało oraz wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego, było uzasadnione. Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą skargi na przewlekłość postępowania jest przeciwdziałanie sytuacji, w której strona postępowania ponosi szkodę (w szerokim tego słowa znaczeniu) na skutek opieszałego działania organu (przewlekłego procedowania). Niejednokrotnie bowiem opóźnienia w tym względzie mogą nieraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, kiedy to ocena legalności zaskarżonego działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (vide: W. Piontek, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LXXIX – zeszyt 2 – 2017, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki). Tym niemniej – jak podkreślić w tym miejscu wypada - nie zawsze długotrwałość postępowania przed organem oznaczać będzie jednocześnie zasadność skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Nie można bowiem udzielić ochrony prawnej stronie w sytuacji, gdy jej czynności nie będą przejawem dążenia do zapobieżenia owym negatywnym skutkom wadliwego postępowania organu a jedynie będą nastawione na niejako mechaniczne wykorzystanie omawianej instytucji prawnej. Taka sytuacja zachodziła zaś w niniejszej sprawie. Polegała ona na tym, że skarżący, o przyznanie im zryczałtowanego odszkodowania w oparciu o przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w związku z opóźnieniem lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień 25 czerwca 2016 r. na trasie [...], wystąpili zarówno w trybie powództwa cywilnego (wniesionego wcześniej) jak i poprzez skargę skierowaną do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W dniu zaś 8 maja 2018 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy wydał wyrok w sprawie o sygnaturze akt II C 4625/17, oddalający powództwo skarżących – w części dotyczącej rejsu [...] (gdyż uznał, że pasażerowie tj. skarżący zawarli umowę uczestnictwa w imprezie turystycznej z [...] sp. z o.o., ale [...] nie zawierał umowy czarterowej z [...] sp. z o.o. a więc przedmiotowy lot w ogóle nie był planowany), w części jednak w wyroku tym Sąd Rejonowy zasądził na rzecz skarżących stosowne odszkodowanie od ww. przewoźnika, a które było związane z opóźnieniem lotu nr [...]. Rejsem tym bowiem skarżący faktycznie zrealizowali podróż w dniu 25 czerwca 2016 r. na trasie: [...]. W takiej sytuacji słusznie zatem Sąd Wojewódzki podniósł, że instrumentalne wykorzystanie procedur prawnych w odniesieniu do organu, który - z uwagi na ilość spraw - nie był w stanie sprostać szybkości postępowania, wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musiało być traktowane w kategoriach nadużycia prawa. Organ administracji, mając bowiem do rozpoznania wniosek skarżących, musiał wcześniej uwzględnić, ujawniony dopiero w okresie późniejszym przez przewoźnika, fakt toczącego się przed sądem cywilnym procesu. W tej konfiguracji czasowej i prawnej, zaistniała zatem wprawdzie zwłoka w zakończeniu postępowania administracyjnego, ale nie mogła być ona potraktowana w kategoriach przewlekłości postępowania, o jakiej mowa w art. 149 p.p.s.a. Pomimo też, iż przedmiotowa sprawa nie dotyczyła merytorycznej oceny decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., to jednak z uwagi na argumentację, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzupełniająco w tym miejscu skład orzekający pragnie wyjaśnić, że - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wyrok sądu powszechnego – na zasadzie art. 365 § 1 k.p.a. – był w tym przypadku wiążący dla organu. Uregulowana bowiem w w/w przepisie prawomocność materialnoprawna orzeczenia sądu cywilnego charakteryzuje się m. in. tym, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, a które stało się prawomocne. Podstawowym zaś celem regulacji z art. 365 § 1 k.p.c. jest zapewnienie orzeczeniom prawomocnym formalnie cech niewzruszalności i stabilności w celu uniemożliwienia ich wzruszenia i zapewnienia należytej ochrony prawnej zawartym w nich rozstrzygnięciom. Funkcjonujący zaś w państwie system prawa musi być traktowany jako jednolita, spójna całość, która daje pewność poszanowania treści orzeczeń wydanych przez uprawnione do tego organy władzy publicznej, w tym sądy powszechne (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1168/20). Z tych względów więc zarzuty kasacyjne oparte na art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7, 35 § 1 i art. 3 k.p.a. nie były zasadne. Natomiast zarzuty wymienione w pkt 2 skargi kasacyjnej nie były w ogóle zrozumiałe. Skarżący zarzucili bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: (cyt.): "art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art.134 §1, 135 ppsa, w związku z art. 36 § 1 kpa poprzez pominięcie faktu, iż Prezes ULC nie informował stron o wyznaczeniu nowych terminów dla załatwienia sprawy, nie wskazywał na przyczyny przewlekłości postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji winno być zakończone do dnia 30 stycznia 2018 roku". Jak wcześniej zaś to wyjaśniono, akta administracyjne nadesłane do Sądu Wojewódzkiego w związku z wniesioną przez . R. i A. R. skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania nr [...] kończyła decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Ponadto tak sformułowanemu zarzutowi nie towarzyszyło również wyjaśnienie cechy istotności owego – zdaniem skarżących - naruszenia prawa, to jest wyjaśnienia, w jaki sposób brak dalszego informowania skarżących przez organ o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu sprawy ( art. 36 § 1 k.p.a.) miał wpływ na szybkość postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.