I OSK 1168/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/16 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/16 oddalił skargę K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. K. N. wystąpiła do organu pierwszej instancji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad O.Ś.. Organ pierwszej instancji ustalił, że O. Ś. pozostaje pod opieką prawną strony, która stanowi dla niego rodzinę zastępczą na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt. [...]. Dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2015 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto ustalono, że strona nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada ziemi rolnej, jak również nie uzyskuje dochodów z innych źródeł. Strona oświadczyła, że sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem O. Ś.. W uzasadnieniu wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli o przyznanie tego świadczenia występuje inna osoba niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną lub osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny – natomiast strona stanowi dla ww. dziecka rodzinę zastępczą niezawodową. W odwołaniu od powyższej decyzji K. N. wskazała, że w myśl art. 41 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie stanowi dla O. Ś. rodziny zastępczej spokrewnionej, jednakże jako jego ciotka (siostra matki) uważa fakt nie traktowania jej, jako jego najbliższej rodziny za krzywdzący. Zaakcentowała, iż rodzice małoletniego zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt. P 41/07 i stwierdziła, że w świetle tego wyroku powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia jest prawidłowe. Strona stanowi dla O. Ś. rodzinę zastępczą niezawodową i w świetle ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ciąży na niej względem tego dziecka obowiązek alimentacyjny. A zatem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Odnosząc się do przywołanego przez stronę wyroku TK, Kolegium stwierdziło, że Trybunał Konstytucyjny nie poruszał w nim sprawy uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej niespokrewnionej, a zatem należy poprzestać na literalnej interpretacji przepisu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. N. zaskarżyła ją do Sądu. W skardze podniosła, iż zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wystarczająca. Mając na uwadze stosunek bliskości pomiędzy nią i podopiecznym, jak też więzy wynikające z zasad spadkobrania, skarżąca domaga się zastosowania wykładni prokonstytucyjnej uwzględniającej zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 32, art. 2, art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. N.. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.; dalej ustawa), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (ust. 5 pkt 2b). Wykładnia językowa tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Na gruncie tej wykładni nie budzi również wątpliwości twierdzenie, że świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej – innej niż rodzina spokrewniona. W świetle wykładni językowej art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącej przyznane ponieważ: 1) nie jest matką podopiecznego (jest siostrą matki), 2) nie jest opiekunem faktycznym dziecka (nie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie), 3) nie została ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną (została ustanowiona rodziną zastępczą niespokrewnioną, a w świetle przepisów nie mogła zostać ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest wstępnym ani rodzeństwem dziecka), 4) nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Odnosząc się do powoływanej przez skarżącą wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów Sąd stwierdził, że ich cel i funkcja, analizowane z poszanowaniem dla zasad i wartości konstytucyjnych, a w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady ochrony i opieki nad rodziną nie pozostają w kolizji z brzmieniem tych przepisów i ich wykładnią językową. Wszystkie rodzaje wykładni dają tożsamy efekt i brak podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji, która stanowi dla podopiecznego rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Sąd wskazał, że w pełni podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny co do interpretacji art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2020/14. Sąd I instancji podkreślił, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z tym obciążeniem prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik K. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniach obu instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż skarżąca nie spełnia wymogu koniecznego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego we wskazanym przepisie, a w tym zakresie przyjęciu, iż skarżąca stanowi dla O. Ś. rodzinę zastępczą niezawodową i w świetle Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej względem tego dziecka obowiązek alimentacyjny, mimo iż skarżąca wskazany wymóg spełnia stosownie do regulacji art. 132 k.r.o., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) przez przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia wymogu koniecznego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest rodziną zastępczą niezawodową dla O. Ś. i nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, podczas gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżąca spełnia wymóg wynikający z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentów autora skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Skarżąca jest siostrą matki małoletniego, którego rodzice zostali pozbawieni praw rodzicielskich i istota sprawy sprowadza się do tego czy istnieją podstawy prawne do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.; dalej ustawa), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ... . Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni językowej wskazanego wyżej przepisu ustawy, która prowadzi do wniosku, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jak trafnie zauważył WSA w Gliwicach jedyny wyjątek przewidziano dla opiekuna faktycznego dziecka. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2b ustawy prowadzi do wniosku, że skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne i to prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji, który nadto poparł wywód wskazując na treść art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczący obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia inna niż pozajęzykowa jest w tym przypadku nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez Sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości nie jest rzeczą Sądu ale ustawodawcy uzupełnienia kręgu osób uprawnionych. Słusznie też przypomniał w wyroku Sąd pierwszej instancji, że art. 17 ust.1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach: z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 oraz z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego, pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Gliwicach nie naruszył prawa materialnego ani też procesowego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.