II OSK 2238/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.J. i A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 271/12 w sprawie ze skargi A.J. i A.J. na uchwałę Rady Gminy Lipinki z dnia 3 lutego 2005 r. nr XXVIII/157/05/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.J. i A.J. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Lipinki z dnia 3 lutego 2005 r. nr XXVIII/157/05/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Lipinki zatwierdziła "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki" (Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego z dnia 23 marca 2005 r. Nr 167, poz. 1069). Pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. skargę na powyższą uchwałę złożyli skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej dz.ew.[...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu skargi napisano, że zaskarżona uchwała była niezgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki (przyjętego uchwałą Rady Gminy Lipinki nr XXI/166/2000 z dnia 30 czerwca 2000 r.), bowiem nie zawierała w określeniu przeznaczenia działki nr [...] (będącej własnością skarżących) w planie, jej funkcji mieszkalnej w rozumieniu utrzymania zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zapisami studium i zgodnie ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lipinki wskazała, że zgodnie z postanowieniami studium, przedmiotowa działka skarżących położona była w przyrodniczej strefie "G" z ustalonymi preferencjami i aktywnościami gospodarczymi i zaplecza technicznego z utrzymaniem zabudowy mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Lipinki zatwierdziła projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś dla działki nr [...] ustalono przeznaczenie jako teren działalności produkcyjnej o wysokiej intensywności (14 PPw) oraz tereny zadrzewień, także tereny zalewowe i narażone na zalewanie. Dalej Rada Gminy podniosła, że zgodnie z przepisami szczegółowymi planu (§ 5 B. 3. "Ustalenia dla wszystkich terenów działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania"), na terenach 14 PPw obowiązywały następujące zasady zagospodarowanie terenów: 1. "Przeznaczenie podstawowe terenu – działalność przemysłowa; Przeznaczenie dopuszczalne terenu – składowanie, magazynowanie; 3. Istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych". Wobec powyższego, zdaniem Rady Gminy, zaskarżona uchwała w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była niezgodna z treścią studium, bowiem wbrew twierdzeniom skarżących zawierała w określeniu przeznaczenia działki – utrzymanie dotychczasowych obiektów, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy, dopuszczając także utrzymanie zabudowy mieszkalnej, jeżeli oczywiście na tym terenie taka zabudowa się znajdowała. W ocenie Rady Gminy, na przedmiotowej działce nie znajdował się budynek mieszkalny, bowiem budynek, w którym zamieszkiwali skarżący miał funkcję administracyjno-biurową, a nie mieszkalną. Rada podkreśliła, że z decyzji Starosty Gorlickiego z dnia 30 maja 2008 r. jednoznacznie wynikało, że nie dokonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, zgodnie z wymogami prawa budowlanego. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że na skarżących spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący naruszenia interesu prawnego upatrują w tym, że są współwłaścicielami, na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej, przedmiotowej nieruchomości. Ponadto na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. doprecyzowali, że naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, że zaskarżone przepisy planu miejscowego doprowadziły do wydania przez Starostę Gorlickiego decyzji z dnia 30 maja 2008 r., którą to decyzją wydaną po wznowieniu postępowania, Starosta Gorlicki uchylił własną decyzję z dnia 3 września 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Przebudowa dachu i termoizolacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na dz. nr [...]" i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, żaden z paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza żadnego prawa, w tym prawa własności skarżących do przedmiotowej działki. Okoliczność, że skarżący posiadają swoją działkę w obszarze uchwalonego planu miejscowego nie stanowi samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego im prawa lub obowiązku. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności. Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącym wobec ich działki. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowane przez skarżących ustalenia planu miejscowego umożliwiają skarżącym korzystanie, bądź rozporządzanie ich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Decyzja Starosty Gorlickiego z dnia 30 maja 2008 r. została wydana, bowiem w ocenie tego organu w budynku skarżących nie dokonano zgodnie z wymogami prawa budowlanego zmiany sposobu jego użytkowania na mieszkalny, ma on nadal funkcję administracyjno-biurową, natomiast załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt, dotyczył budynku mieszkalnego, a nie budynku administracyjno-biurowego. Organ wskazał, że istniała możliwość wydania nowej decyzji pozwalającej na budowę obejmującej ten sam zakres robót, ale inwestor nie dokonał stosownej korekty projektu budowlanego na dotyczący budynku o funkcji administracyjno-biurowej. Zdaniem Sądu I instancji, analiza całego uzasadnienia decyzji, wskazuje, że przyczyną niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia było to, iż zdaniem organu budynek należący do skarżących ma nadal funkcję administracyjno-biurową, a przedłożony projekt dotyczył budynku mieszkalnego. Takie rozstrzygnięcie nie pozostaje zatem w związku z postanowieniami planu miejscowego, który nie zabrania, ani nie ogranicza możliwości m.in. przebudowy budynku skarżących. Organ administracji ustalił, że teren na którym znajduje się działka skarżących, miał takie samo przeznaczenie w poprzednio obowiązującym, jak i w planie miejscowym uchwalonym zaskarżoną uchwałą z dnia 3 lutego 2005 r. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika ze stanowiska skarżących, około 1997 roku doszło do zmiany przeznaczenia budynku należącego do skarżących z funkcji administracyjno-biurowej, na mieszkalną i pomimo stanowiska Starosty Gorlickiego wyrażonego we wskazanej wyżej decyzji, budynek ten jest z formalnego punktu widzenia budynkiem mieszkalnym. Sąd I instancji doszedł więc do przekonania, że zaskarżona uchwała w przedmiocie planu miejscowego w żadnym stopniu nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia skarżący mogą dochodzić na drodze postępowania administracyjnego, które powinno być poprzedzone wnikliwie ustalonym stanem faktycznym. Postanowienia samego planu miejscowego w żadnym stopniu nie naruszają natomiast ich interesu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie prawa materialnego – art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 70 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z powodu jego błędnej wykładni i ustalenia, że w tej sprawie nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących kasacyjnie uchwałą Rady Gminy Lipniki z dnia 3 lutego 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w komparycji skargi kasacyjnej jak i w jej treści nie powiązano tego zarzutu z naruszeniem określonego paragrafu w części opisowej danego planu miejscowego, jak i w jego części graficznej oznaczanym zawsze konkretnym symbolem. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że skarżący kasacyjnie występują o stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji uchwały Rady Gminy Lipniki w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej jego części, która dotyczy działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Wynika to zdaniem skarżących z niezgodności w tym zakresie ustaleń planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania tej gminy z dnia 30 czerwca 2000 r. w zakresie dotyczącym strefy "G." Jest to zarzut kasacyjny całkowicie chybiony. Po drugie, należy bowiem zaznaczyć, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, że tylko każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone m.in. uchwałą rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tej sprawie wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu prawnego i faktycznego, z którego wynika brak naruszenia przez Radę Gminy Lipinki oznaczonego przepisu prawa materialnego lub chociażby chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Ponadto interes ten powinien być bezpośredni i realny, czyli nie wystarczy do jego naruszenia tylko okoliczność, że skarżący kasacyjnie są współwłaścicielami przedmiotowej działki nr ew. [...] w obrębie danego planu miejscowego. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że żaden z paragrafów przedmiotowej uchwały Rady Gminy Lipniki w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...] nie narusza ich prawa własności do tej działki, biorąc pod uwagę także dyspozycję art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Należy zaznaczyć, że w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...] ustalenia planu miejscowego umożliwiają skarżącym korzystanie, bądź rozporządzanie ich nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Ponadto wbrew zarzutowi kasacyjnemu brak jest także sprzeczności ustaleń dotyczących strefy "G" przedmiotowego studium, które stanowi m.in., że wskazana jest segregacja funkcji na stykach z istniejącą zabudową mieszkaniową w celu eliminacji negatywnych oddziaływań. Jest to bowiem, co należy podkreślić, strefa aktywności gospodarczej i zaplecza techniczno-gospodarczego. Natomiast w świetle § 5 B.3 części opisowej uchwały Rady Gminy Lipinki w przedmiocie planu miejscowego "ustalenia dla wszystkich terenów działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania" na terenach oznaczonych symbolem 14 PPw – pow. 1,01 ha czyli terenów działalności produkcyjnej o wysokiej intensywności, wprowadza plan miejscowy m.in. w pkt 3 zasadę zagospodarowania terenów o treści: "Istniejące obiekty utrzymuje się z możliwością ich przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych". Stąd nie zachodzi także żadna sprzeczność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...]. Należy także zaznaczyć, że teren na którym znajduje się działka skarżących, miał takie samo przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie miejscowym jak i w planie miejscowym uchwalonym, uchwałą Rady Gminy Lipinki z dnia 3 lutego 2005 r. Dlatego też brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym z powodu jego błędnej wykładni, czyli brak jest również naruszenia w tym zakresie interesu prawnego skarżących przedmiotową uchwałą Rady Gminy Lipinki z dnia 3 lutego 2005 r. o czym również Sąd I instancji prawidłowo orzekł. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.