I SA/Wa 2030/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 lipca 2020 r. nr DO-II.7610.334.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z 27 sierpnia 2018 r. nr NWIV.752.29.1.2012; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I SA/Wa 2030/22 U Z A S A D N I E N I E Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Gminie C., obręb [...], ozn. na k.m. [...], [...], obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których prowadzona jest Kw nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w Katowicach wniosło odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Według art. 200 ust. 4 u.g.n. uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Minister wskazał, że sporny grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o analizę treści Kw nr [...], prowadzonej dla przedmiotowych działek. Jak wynika z zapisu zawartego w dziale ll prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie umów sprzedaży z [...] stycznia 1984 r. (dla działki nr [...]), z [...] stycznia 1984 r. (dla działek nr: [...], [...], [...]), z [...] kwietnia 1984 r. (dla działek nr: [...], [...], [...], [...]- powstałe z podziału działki nr [...]), z [...] stycznia 1985 r. (dla działki nr [...]), z [...] stycznia 1985 r. (dla działki nr [...]), z [...] kwietnia 1984 r. (dla działek nr: [...], [...], [...], [...] - powstałe z podziału działki nr [...]), z [...] stycznia 1984 r, sprostowana aktem notarialnym z [...] marca 1984 r. (dla działki nr [...]); z [...] stycznia 1984 r. Rep. A nr [...] (dla działek nr: [...], [...], [...] - powstałe z podziału działki nr [...]). Natomiast prawo własności Skarbu Państwa do działki nr [...] zostało ujawnione ww. księdze wieczystej na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] marca 1985 r. nr [...]. Powyższe potwierdza także Starosta [...] w piśmie z [...] lipca 2018 r. Minister zaznaczył, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy poprzednikowi prawnemu odwołującej się Spółki przysługiwało 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. Wskazał, że Spółka przedłożyła do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem położonym w [...]. W ocenie organu odwoławczego, wymieniony powyżej dokument nie potwierdza istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu Spółki w stosunku do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Zdaniem Ministra, treść ww. decyzji nie wskazuje na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów bądź na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed 1 sierpnia 1985 r. Również przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży, sporządzone w formie aktu notarialnego nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Minister zaznaczył, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej jako: u.g.g.w.n.). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie u.g.g.w.n., tj. przed 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do przedmiotowych umów sprzedaży. Minister zgodził się z organem wojewódzkim, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z [...] marca 1985 r. nr [...], będąca podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie może stanowić dokumentu potwierdzającego prawo zarządu [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] 5 grudnia 1990 r. gdyż decyzja o wywłaszczaniu nieruchomości i odszkodowaniu nie jest dokumentem przewidzianym w § 4 rozporządzenia, Minister wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron - złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. - potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, ale tylko w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1. Prawa zarządu strona nie może wywodzić z samego faktu złożenia oświadczenia o sprawowaniu zarządu. Skoro w toku postępowania przed organem I instancji nie wykazano, że istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu przedmiotowymi działkami, tym samym brak jest podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych (oświadczenia strony, oświadczenia świadków). [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. w [...] wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1988/20 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w [...] wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 2007/21 uchylił ww. wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zawierała częściowo uzasadnione podstawy. Zdaniem NSA rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w znacznej części zostało oparte na błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., co skutkowało niewłaściwym i niepełnym rozważeniem okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok związany jest ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 2007/21. Zgodnie bowiem z art.190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Kontrolując ponownie decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz mając na uwadze wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadny ocenił zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez sąd I instancji błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Sąd ten przesądził, że poprzednik prawny skarżącego uzyskał z mocy ustawy prawo zarządu w stosunku do spornej nieruchomości na podstawie zawarcia umów w formie aktów notarialnych w latach 1984-1985. Bezzasadnie zatem odmówiono skarżącemu stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 u.g.n., w sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżącego uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. W sprawie niniejszej niesporne jest, że będące przedmiotem postępowania nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa od osób fizycznych na podstawie notarialnych umów sprzedaży zawartych w latach 1984-1985 na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W myśl tego przepisu, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad dotyczących odszkodowania, a przewidzianych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa co oznacza, że nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego. W sprawie niniejszej istotne jest, że w dacie zawierania opisanych wyżej umów notarialnych w których stronami były osoby fizyczne i przedsiębiorstwo państwowe, obowiązywała ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) oraz zawarty w niej przepis art. 128 statuujący zasadę, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (§ 1) i że w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2). Tym samym przedsiębiorstwo państwowe, zawierając umowę notarialną nabycia nieruchomości, nie mogło nabyć jej własności co realizowało główną zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. W związku z tym w praktyce oznaczało to, że państwowa osoba prawna, taka jak przedsiębiorstwo państwowe, na skutek nabycia od osoby trzeciej w drodze umowy cywilnoprawnej własności nieruchomości nie stawała się jej właścicielem. Własność nabywał Skarb Państwa, a osoba prawna posiadała tę nieruchomość w zarządzie. W dacie zawarcia umów sprzedaży obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. poz. 159), tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Kolejno w myśl art. 87 u.g.g. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 22, poz. 99) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie u.g.g. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy w pierwotnej wersji nieruchomości "nabyte" przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Określenie "państwowa jednostka organizacyjna" obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej (uchwała Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 12/01). Jak stanowił art. 6 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Oznacza to, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia. W rozpoznawanej sprawie zarząd poprzednika prawnego skarżącego do przedmiotowych nieruchomości wynikał zatem z przepisów regulujących nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Przedsiębiorstwo państwowe wchodziło w ten sposób we wszystkie prawa nabywcy nieruchomości z wyjątkiem – jak wyżej wspomniano – formalnego nabycia jej prawa własności. Zawierając taką umowę przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej – we własnym imieniu - realizowało wszystkie przysługujące właścicielowi prawa. Formalnie zarząd ten wynikał z powołanych wyżej przepisów prawa, a w szczególności z art. 8 ust. 3 (następnie art. 8 ust. 2 ) u.g.g. w pierwotnej wersji. W takim przypadku, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorstwo państwowe, aby legitymować się prawem zarządu w dniu 5 grudnia 1990r., nie musiało wykazać się posiadaniem dodatkowego dokumentu, jakim byłaby decyzja administracyjna o ustanowieniu zarządu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 200 orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.