II OSK 1657/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 103/18 w sprawie ze skargi S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 103/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie warunków zabudowy, stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. S. W. pismem z 25 sierpnia 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek wpłynął do organu 28 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy T. 5 września 2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. W dniu 14 listopada 2012 r. S. W. uzupełnił braki wniosku, jak również zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na modyfikację wniosku pismem z 20 listopada 2012 r. organ ponowie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Pismem z 26 listopada 2012 r., zmodyfikowanym pismem z 29 listopada 2012 r., skarżący uzupełnił wniosek. Pismem z 17 grudnia 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu 27 grudnia 2012 r. do organu wpłynęło kolejne pismo wnioskodawcy modyfikujące pierwotny wniosek. Pismem z 10 stycznia 2013 r. organ zawiadomił strony o zmianie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Następnie pismem z 11 lutego 2013 r. organ wystąpił do Starostwa Powiatowego o wstępne uzgodnienie. Pismem z 27 lutego 2013 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W dniu 22 marca 2013 r. organ otrzymał od Starostwa Powiatowego odpowiedź, że uzgodnieniu podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego. Zawiadomieniem z 24 kwietnia 2013 r. organ zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, a następnie w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. S. W. złożył "zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 2 skargi w przedmiotowej sprawie: skargę na bezczynność i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zakończonej decyzją nr [...]. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Wójt Gminy T. wniósł o ich oddalenie. Organ opisał bieg postępowania w sprawie i wskazał, że w roku 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Sprawy zarejestrowane zostały pod sygnaturą akt IV SAB/Po 103/18 i IV SAB/Po 114/18, a następnie połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SAB/Po 103/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. uwzględnił skargę stwierdzając, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz że nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarżący wyczerpał tryb warunkujący skuteczne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w niniejszej sprawie, składając stosowne ponaglenie. Oceniając kwestię przewlekłości postępowania Sąd uznał, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy T. było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z 25 sierpnia 2012 r. W ocenie Sądu postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Są opisał przebieg postępowania i zauważył, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały 45 dni. Dodatkowo wskazał, że organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego o uzgodnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu modyfikacja wniosku przez skarżącego nie spowodowała w rzeczywistości istotnej zmiany w odniesieniu do sporządzonej poprzednio analizy urbanistycznej i przygotowanego projektu decyzji. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż było ono prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Dodatkowo skarżący kilkukrotnie modyfikował swój wniosek, jak również cofał swoje wnioski o zmianę wniosku. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, ponieważ organ dnia [...] maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Z tego powodu w pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy T. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka sie rozprawy. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik skarżącego, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w piśmie dokumentów, a także o stwierdzenie, że przewlekłość Wójta w niniejszej sprawie miała charakter rażący oraz o wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje także art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Rozważania w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzedzić należy uwagą co do prawidłowości rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji niniejszej sprawy w ramach dwóch odrębnych skarg S. W. – na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w tej samej sprawie administracyjnej, połączonych następnie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia zatem wymaga, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym chodzi tu o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, albo też określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany li tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a.). O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można zatem mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Nadmienić należy, że przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającą definicje rozgraniczające pojęcia bezczynności i przewlekłości (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935) określenia te były interpretowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w ten sam sposób jak przedstawiony powyżej. Ocena, czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle, winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego, czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, mimo że złożone przez S. W. 2 skargi zawierały żądanie stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organ administracji, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do ich odrębnego rejestrowania na 2 sprawy. Zasadniczym żądaniem obu skarg było stwierdzenie przewlekłości organu, co też akcentowane było w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego piśmie skarżącego z 19 lutego 2018 r. "zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy", jak i w treści skargi oznaczonej jako skarga na bezczynność. Niemniej wskutek zarządzenia o połączeniu obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Sąd końcowo uniknął sytuacji, że ocena tych samych okoliczności nastąpiłaby w dwóch odrębnych postępowaniach – dotyczących bezczynności i przewlekłości. Kwestia ta ostatecznie nie wpłynęła zatem na ocenę prawidłowości wydanego wyroku, z tym zastrzeżeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał sprawę za wywołaną jedną skargą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skarga S. W. jest niedopuszczalna, za czym przemawiają opisane poniżej względy. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zainicjowane kilka lat po jego zakończeniu. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona dnia 9 maja 2018 r. i 7 czerwca 2018 r. (data złożenia do organu), podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta zostało zakończone decyzją wydaną w dniu [...] maja 2013 r., a zatem cztery lata wcześniej. Okoliczność ta nie została dostrzeżona ani tym bardziej poddana analizie pod kątem dopuszczalności wszczęcia i kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji, mając dla jego bytu prawnego pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie. Prowadzenie bowiem postępowania sądowego w przedmiocie oceny bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Z tego względu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co pociągnęło za sobą uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi. Orzekając w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której Sąd ten uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i dotyczyła odrębnej od przewlekłości postaci zjawiskowej nieterminowego działania organu administracji publicznej, tym niemniej z racji na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu przywołanej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko w niej przyjęte znajdowało w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Tak samo bowiem jak w przypadku bezczynności, niedopuszczalnym w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej kilka lat wcześniej. Za powyższym przemawia przede wszystkim sama istota skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być aktualny, a nie historyczny. Jak zostało to trafnie wyjaśnione w przywołanej uchwale, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Ocena zasadności skargi na przewlekłość postępowania może być zatem dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, jeszcze przed wniesieniem skargi skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu przewlekłości. Tym samym zachodzi niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z przedstawionych względów w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, że podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. Nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia aktualne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ustalone mocą art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji, http://www.sejm.gov.pl) wynika jednoznacznie, że powodem poszerzenia uprawnień orzeczniczych w odniesieniu do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było dążenie do uwzględnienia sytuacji, w której po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem organ wydał akt albo dokonał czynności. Z brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani też z przywołanego uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie sposób wyczytać, jakoby regulacja ta miała zastosowanie do oceny postępowań zakończonych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w których trudno już mówić o istniejącej przewlekłości. Niezależnie od powyższego konieczność odrzucenia skargi S. W. wynikała również z tego, że przed jej wniesieniem nie wyczerpał on środka zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego bezczynność i prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. w skardze z 9 maja 2018 r. i 7 czerwca 2018 r., zostało wszczęte wnioskiem z 25 sierpnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismo, które Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., skarżący wniósł natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dopiero 28 lutego 2018 r., zatem niemal pięć lat po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że dla oceny skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, tj. czy zostało ono złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu. Sąd, kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., stwierdził, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Przywołane postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie mocy wiążącej reguły interpretacyjnej tak jak uchwała wydana na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego przedstawionej w nim analizy problemu wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania nie sposób było pominąć, szczególnie zważywszy na fakt, że ww. orzeczenie wydano na gruncie niemal identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w jednej z wielu skarg S. W. dotyczących zarzucanej Wójtowi Gminy T. przewlekłości w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18. Mając na uwadze nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą dnia z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935), przyjąć należało, że w stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego S. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 k.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane ("nie mogą przysługiwać") przed wniesieniem skargi. Nie budzi wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją, spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania. Podobnie jak dzisiejsze ponaglenie miało ono charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania i zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed wcześniej zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W konkluzji należy stwierdzić, że S. W. służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżący nie skorzystał z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast niemal pięć lat po zakończeniu postępowania przed organem, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania, wniósł do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego przed 1 czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji jako ponaglenie, którym strona wyczerpała środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Pismo to – jako że niewątpliwie nie zostało złożone w toku postępowania – nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Zaistniała zatem kolejna przesłanka odrzucenia skargi. Wymaga przy tym podkreślenia, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieskuteczność roszczeń S. W. wynika wyłącznie z zaniechania samego skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Zarówno zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, jak i skarga do sądu administracyjnego zostały złożone nie w trakcie trwania postępowania, którego sposób i czas prowadzenia przez Wójta Gminy T. kwestionował, ale kilka lat po jego zakończeniu wydaniem przez ten organ decyzji. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną skargę w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną i wniesioną bez wyczerpania środków zaskarżenia. Niedostrzeżenie tej przesłanki obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia rozstrzygnięcia wykluczającego dopuszczalność kontynuowania drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze przede wszystkim, że postępowanie to było skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności skargi w tej sprawie. Sąd kierował się także stopniem skomplikowania materii prawnej, w tym datą wydania kluczowej dla rozpoznania sprawy uchwały, która zapadła po terminie wydania zaskarżonego wyroku oraz wniesienia skargi kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.