II SA/Ke 926/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg. projektu typ. "Aureliusz III" wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną i wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazu, na terenie obejmującym działkę nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Organ II instancji wskazał, że C.D., po uzyskaniu ww. decyzji z dnia [...], dostarczył do Urzędu Miasta oświadczenia z dnia 5 maja 2020 r. wszystkich stron postępowania (w tym A. B.) o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania dotyczącego pozwolenia na budowę. W dniu 11 maja 2020 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo A. B. , w którym strona oświadczyła, że nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania dotyczącego ww. decyzji. Następnie, w dniu 5 czerwca 2020 r. A. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji, argumentując że w związku z tym, że jego budynek mieszkalny zbudowany jest z materiałów rozprzestrzeniających ogień, usytuowanie nowobudowanego budynku objętego pozwoleniem na budowę nie spełnia warunków bezpieczeństwa pożarowego określonego w regulacjach znajdujących się w § 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 127a K.p.a., podkreślając że w dniu złożenia oświadczeń stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja z dnia 22 kwietnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna. Natomiast K.p.a. nie rozstrzyga kwestii dopuszczalności cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, ani jego wzruszalności. W związku ze skutkami jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania niemożliwe jest jego skuteczne cofnięcie, zaś oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone w chwili jego doręczenia organowi przez stronę jest niewzruszalne. W rezultacie, wobec nieskutecznie złożonego odwołania postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, co przesądziło o konieczności jego umorzenia w całości – na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie: - art. 127a § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - doręczenie organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania powoduje, iż decyzja staje się ostateczna i prawomocna, podczas gdy w istocie skutek ten następuje tylko wtedy, gdy żadnej ze stron nie służy odwołanie od decyzji w administracyjnym toku instancji, tzn. upłynął ustawowy termin do wniesienia od niej odwołania i odwołanie nie zostało w terminie wniesione, - niedopuszczalne jest cofnięcie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, podczas gdy jest to możliwe, gdyż nie można zrzec się formalnego publicznego prawa podmiotowego, - art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 127a K.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568) przez bezzasadne uznanie, że zrzeczenie się odwołania przez strony, w tym A. B. , było skuteczne i doprowadziło do nabycia przez decyzję przymiotu ostateczności, - art. 105 K.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że wydając zakwestionowaną decyzję z zastosowaniem przepisu art. 127a K.p.a. posłużył się wykładnią celowościową. Zdaniem Wojewody wprowadzenie przedmiotowego przepisu w ramach obszernej nowelizacji z kwietnia 2017 r., mającej na celu usprawnienia działań organów, miało na celu ochronę interesu inwestora. Stosując przepis art. 127a K.p.a. wraz z ustawą Prawo budowlane uznano, że zamysłem ustawodawcy było umożliwienie inwestorowi realizowanie prawa wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę przed upływem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza że nawet kilkudniowe przyspieszenie terminu rozpoczęcia budowy może być bardzo istotne w procesie inwestycyjnym (nadchodząca zima i zmiana warunków atmosferycznych, termin spłaty kredytu). Przyjmując tok rozumowania wskazany w skardze należałoby uznać, że inwestor, po wniesieniu przez strony postępowania oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i tak musiałby czekać, nie rozpoczynając realizacji inwestycji, do końca ww. czternastodniowego terminu. Rozpoczęcie budowy z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, pod groźbą obowiązku przerwania tej budowy z chwilą wniesienia odwołania, jest – zdaniem organu – nieracjonalne z punktu widzenia procesu budowlanego, a często po prostu niemożliwe (np. przerwanie montażu ścianek szczelnych przy napływie wody do wykopu, przerwanie procesu ciągłego betonowania, itp.). Końcowo wskazano, że organ odwoławczy przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, którego rezultaty nie dały podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego lub zalecenia wszczęcia takiego postępowania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie argumentacji podniesionej w tiret 4 i 5 jej petitum. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja, którą Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując że w dniu złożenia przez wszystkie strony postępowania oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (5 maja 2020 r.) decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna pomimo późniejszego oświadczenia A. B. , że "nie zrzeka się prawa do wniesienia odwołania" (w dniu 11 maja 2020 r.) i wniesienia przezeń (w dniu 5 czerwca 2020 r.) odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji. W tym zakresie powołano się na art. 127a § 2 K.p.a., który stanowi, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesieniu odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Powyższe stanowisko zasadnie kwestionuje skarżący, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie argumentacja przedstawiona pod pozycją II uzasadnienia skargi. Nie sposób bowiem uznać, jak wskazuje strona pod pozycją I uzasadnienia skargi, w rezultacie zarzutów podnoszonych w tiretach 1, 2, 3, skargi, że "błędny jest pogląd, zgodnie z którym doręczenie organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez strony postepowania powoduje, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Jakkolwiek skarżący powołuje się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 873/19, to o ile stanowisko takie istotnie powołane jest w przytoczonym tam – w stanie faktycznym – orzeczeniu Sądu I instancji, to ostatecznie w uzasadnieniu prawnym przedstawiono odmienny pogląd. Mianowicie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: - okoliczności sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że strona uprawniona była do uchylenia się od skutków prawnych swojego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania; - komentatorzy przepisu art. 127a § 2 K.p.a. zgodnie przyjmują, że zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli i przy ocenie dopuszczalności odwołania tego oświadczenia należy zastosować przepisy Kodeksu cywilnego, - w konsekwencji odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata (organu administracji) jednocześnie ze zrzeczeniem się prawa, o którym mowa w art. 127a § 1 K.p.a. lub wcześniej, - w przypadku natomiast niespełnienia tego warunku Kodeks postępowania administracyjnego, co do zasady, nie dopuszcza jego cofnięcia, - należałoby dopuścić taką możliwość jedynie w sytuacji, gdy nie nastąpiły jeszcze skutki, o których mowa w art. 127a § 2 K.p.a., to jest decyzja nie stała się ostateczna i prawomocna, - taka sytuacja w praktyce zaistnieje wówczas, gdy w sprawie mamy do czynienia z wielością stron i jedynie część z nich (lub jedna) zrzeknie się prawa do składania odwołania. W tym ostatnim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skorzystanie przez jedną ze stron (lub część z nich) z prawa do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie może rzutować na sytuację prawną pozostałych stron. Oznacza to, że dopóki nie upłynie termin do złożenia odwołania przez pozostałe strony postępowania lub nie zrzekną się one przysługującego im prawa decyzja nie jest ostateczna i również podmiot, który wcześniej zrzekł się prawa do złożenia odwołania może oświadczenie to skutecznie cofnąć. Cofnięcie oświadczenia, o którym mowa w art. 127a § 1 K.p.a. mogłoby nastąpić w terminie czternastu dni, licząc od dnia doręczenia decyzji tej stronie. W tym terminie powinno być również złożone odwołanie. Po tej dacie lub po zaistnieniu zdarzeń, które skutkują uostatecznieniem i uprawomocnieniem się decyzji nie ma możliwości odwołania złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Stosując rozumowanie a contrario w odniesieniu do cyt. orzeczenia i uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw by podzielić argumentację skarżącego co do tego, że cofnięcie przezeń oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania było prawnie skuteczne – w sytuacji gdy uprzednio wszystkie strony postępowania takowe oświadczenia złożyły. Jak trafnie argumentuje organ w odpowiedzi na skargę godziłoby to nie tylko w ratio legis instytucji uregulowanej w art. 127a K.p.a., ale również w pewność obrotu gospodarczego. Przechodząc do analizy trafnej argumentacji powołanej – z ostrożności procesowej –pod pozycją II uzasadnienia skargi (tiret 4 i 5 jej petitum) należy jednak stwierdzić, że Wojewoda, umarzając postępowanie odwoławcze, nie ustrzegł się od popełnienia błędu w tym zakresie, co – wobec naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 127a, art. 105 K.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568) miało istotny wpływ na wynik tej sprawy. Powracając w tym miejscu do instytucji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania należy podkreślić, że ustawodawca określił dwie zasadnicze przesłanki skutecznego skorzystania z tego trybu. Po pierwsze, oświadczenie to może być złożone jedynie przez stronę postępowania – co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Druga przesłanka, której zaistnienie warunkuje skuteczność złożenia omawianego oświadczenia związana jest z terminem do jego złożenia. Mianowicie, ustawodawca określił, że oświadczenie to powinno być złożone "w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania". W tym ostatnim zakresie uwadze Wojewody uszła relewantna prawnie data, w jakiej wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (5 maja 2020 r.). Tymczasem okoliczność ta ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), zwanej dalej Tarczą 1.0, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), tzw. Tarczy 3.0, przepis ten został uchylony – co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te, jak wynika z ustawy Tarcza 3.0. i daty jej publikacji, zaczynają biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Treść cyt. przepisów Tarczy 3.0. – zupełnie pominięta tak przez organ I instancji, który nadał decyzji z dnia [...] klauzulę prawomocności z dniem 6 maja 2020 r., jak i Wojewodę, który bezkrytycznie przyjął prawidłowość złożonych w tej dacie w trybie art. 127a K.p.a. oświadczeń stron, uznając je za prawnie skutecznie – miała istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie. W tym miejscu, zestawiając ze sobą treść: - art. 15zzs ust. 1 pkt 6 Tarczy 1.0, cyt.: "W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się" oraz - art. 127a § 1 K.p.a., który stanowi, że "W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję", Sąd doszedł do wniosku, że skoro oba przepisy dotyczą "biegu terminu" do wniesienia odwołania, to złożone przez strony w dniu 5 maja 2020 r. (a więc w okresie, kiedy nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od decyzji organu z dnia 22 kwietnia 2020 r.) oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania nie mogły wywrzeć skutków prawnych. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 127a § 1 K.p.a. nie ma charakteru lex specialis wobec cyt. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 Tarczy 1.0. Jakkolwiek ustawa ta przewiduje w art. 15zzs ust. 2 wyjątki do zasady wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1 (obejmując terminy w rozpoznawanych przez sądy tzw. "pilnych" sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 oraz terminy w sprawach wyboru lub powołania organów, których kadencje są określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, terminów wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terminów w sprawach wniosków i pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego), to w tym zakresie ustawodawca nie wymienił art. 127a § 1 K.p.a. W rezultacie, przyjęcie, że prawnie skutecznym było złożenie w dniu 5 maja 2020 r. – a zatem w okresie obowiązywania cyt. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 Tarczy 1.0 (przesądzającego o braku rozpoczęcia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji) – oświadczenia wszystkich stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania stanowiłoby wykładnię contra legem i jest niedopuszczalne. W konsekwencji brak było podstaw do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zwłaszcza jeśli zważy się że odwołanie A. B. zostało w istocie wniesione w ustawowym terminie czternastu dni. W tym zakresie zastosowanie znajduje, z uwagi na szczególne rozwiązania wprowadzone ww. ustawami z dnia 31 marca 2020 r. oraz z dnia 14 maja 2020 r. art. 129 K.p.a., który jakkolwiek w § 2 stanowi, że "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie", to w § 3 zastrzega możliwość, że "przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania", z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z cyt. regulacjami dot. COVID. Jak już to wyżej wyjaśniono, Tarcza 3.0 uchyliła przepis art. 15zzs ust. 1 Tarczy 1.0. (który od dnia 20 marca 2020 r. wprowadził zasadę wstrzymania biegu terminów m. in. w postępowaniach administracyjnych) co oznacza, że termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia 22 kwietnia 2020 r. rozpoczął swój bieg dopiero od dnia 23 maja 2020 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 5 czerwca 2020 r. – a zatem przy uwzględnieniu treści ww. przepisu szczególnego – z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2, 3 K.p.a. Wojewoda, ponownie prowadząc postępowania odwoławcze uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię przepisów mających istotne znaczenie dla oceny zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze łączną wysokość: uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), wynagrodzenia adwokata skarżącego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).