II OSK 1243/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 25 września 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 536/06 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] którą to decyzją udzielono Spółce P. S.A. w G. pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie wykopów budowlanych dla potrzeb realizacji kanalizacji na terenie Dzielnicy W. oraz odprowadzenie wód z odwodnienia do Jeziora W. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż stosownie do treści art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie wodnoprawne nie mogło naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zasadnie organ przyjął, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała decyzja Burmistrza Gminy W. nr 14 z dnia 25 stycznia 2002 r. i nr 55/2002 z dnia 6 marca 2002 r., ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr 3031/AB/2002 z dnia 12 listopada 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę kolektora wilanowskiego w ul. [...]. W ocenie Sądu nie naruszono też art. 128 ust. 1 Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skoro zaskarżona decyzja nie naruszyła prawo, to skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Z, zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Wskazując na powyższy zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną występujący w imieniu skarżącej pełnomocnik stwierdził, że Sąd nie przeprowadził kontroli decyzji Wojewody i Prezydenta, pod względem zgodności z zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów dotyczących ochrony interesów mieszkańców - stron przedmiotowego postępowania, bowiem organy uznające określone osoby za strony miały obowiązek zbadania czy interesy tych podmiotów należycie zabezpieczono. W aktach sprawy brak jest śladów takich działań. Oba organy postępowania administracyjnego zupełnie zlekceważyły kodeksową zasadę prawdy obiektywnej. W tej sytuacji w ocenie skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winien zostać uchylony z uwagi na fakt, iż stan taki zaaprobował. Autor kasacji wskazał, iż wobec faktu, że przepis art. 128 ust. 1 Prawa wodnego wyraźnie nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia i zawarcia w decyzji szeregu okoliczności, w tym zabezpieczenia interesów innych stron postępowania, a organy uchybiły temu obowiązkowi, gdyż nie dołożyły starań, aby chociaż pobieżnie zweryfikować operat przedstawiony przez inwestora, nie zajęły się zidentyfikowaniem i rozpoznaniem uwarunkowań wydanej decyzji pod kątem zmiany warunków życia mieszkańców. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę merytorycznie, niewłaściwie ocenił decyzje organów postępowania administracyjnego i w obecnym stadium postępowania, nie można przesądzać, jaki byłby wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż zarzut w niej przedstawiony nie jest zasadny. W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wydanie zaskarżonego wyroku z "naruszeniem przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.", a uzasadniając uchybienie tej normie skarżąca wskazała na brak "ustalenia i zawarcia w decyzji szeregu okoliczności, w tym zabezpieczenia interesów innych stron postępowania", wskazując przy tym, że "na obecnym stadium postępowania nie można przesądzić jaki byłby wynik prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego". Stwierdzić trzeba, iż przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną. W poglądach judykatury twierdzi się bowiem, że nie można równocześnie zarzucać naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wynika to z faktu, iż alternatywna konstrukcja postaci naruszenia prawa materialnego wyklucza możliwość równoczesnego uchybieniu prawu materialnemu w obu przewidzianych pkt 1 art. 174 p.p.s.a. postaciach. Pogląd taki wyrażono zresztą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2004 r., sygn. FSK 78/04 i FSK 79/04, w których podkreślono, że "art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego.... Obie te podstawy nie mogą zachodzić jednocześnie; albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Co więcej - zarzut naruszenia prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest, co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Gdyby wszakże przywołany pogląd uznać za zbyt radykalny (można, bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy do wadliwego zastosowania prawa materialnego doszło tylko i wyłącznie z racji jego błędnego zastosowania), to i tak podstawa ta nie dostarczyłaby powodów do uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Otóż zauważyć trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego uznać trzeba, że jest on bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, która polega na jego błędnym zastosowaniu to podkreślenia wymaga, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono, wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego". Przytoczona w rozpatrywanej kasacji regulacja zawarta w ust. 1 art. 128 ustawy Prawo wodne wskazuje jaka powinna być ogólna treść pozwolenia wodnoprawnego, wskazując na elementy obligatoryjne i fakultatywne decyzji. Jakim postanowieniem powyższej normy prawnej uchybił Sąd pierwszej instancji we wniesionej kasacji nie skonkretyzowano. Trzeba stwierdzić, iż autor kasacji przedstawiając zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. nie wskazał jednocześnie w jaki sposób Sąd pierwszej instancji uchybił przytoczonym w kasacji normom w odniesieniu do strony skarżącej. Poza polemiką z kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją i powołaniem się na bliżej nie określone "interesy innych stron postępowania" autor kasacji wskazując na kopie artykułów prasowych nie wykazał, aby Sąd oceniając konkretną decyzję naruszył określone przepisy prawa, w oparciu o które decyzja ta została wydana. Wymaga przy tym wyjaśnienia, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można mówić o naruszeniu interesów skarżącej, bowiem z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, iż ona, jej pełnomocnik o czynnościach podejmowanych w sprawie były powiadamiani. Jednocześnie nie wynika z żadnego dokumentu, aby skarżąca została upoważniona do reprezentacji innych podmiotów, tym samym nie mogą być uznane za zasadne zarzuty naruszenia interesów podmiotów bliżej nie sprecyzowanych tym bardziej, że nie skonkretyzowano zarzutów dotyczących tych naruszeń ani w zakresie podmiotów, ani też przedmiotu naruszenia. W przedmiotowej sprawie strona wnosząca kasację nie wskazała zarzutów pozwalających na zakwestionowanie ustalonego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, a wobec tego i mając na względzie przytoczone wyżej uwagi zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w kasacji uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.