II OSK 1632/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 1049/06 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. II SA/Gl 1049/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2006, nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. 1. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny: a) Starosta Raciborski decyzją z dnia [...] lipca 2002, nr [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego A. K., prowadzącemu gospodarstwo rybackie na pobór wody z rzeki S. i odprowadzanie wody z odwodnienia. b) Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania J. J., H. J., N. N., H. K., C. F., G. M. i M. M. decyzją z dnia [...] września 2002, nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. c) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 r., II SA/Ka 2481/02, po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Raciborskiego z dnia [...] lipca 2002 r. Sąd wskazał zarówno na naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego, jak i błąd w ustaleniach faktycznych. Organy obu instancji nie oceniły w sposób poprawny relacji pozwolenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie zbadały legalności wykonanych przez A. K. robót budowlanych. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wystąpić do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o zbadanie legalności tychże robót oraz ocenić stan sprawy stosując przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717, z późn. zm.), z uwagi na utratę mocy prawnej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nędza,. d) Starosta Raciborski, w ramach ponownie prowadzonego postępowania otrzymał informację z Urzędu Gminy w Nędzy, że w wyłożony już do publicznego wglądu projekt nowego planu miejscowego dopuszcza gospodarkę hodowlaną i rybacką na terenie przedmiotowych działek. Ustalenie to nie było kwestionowane podczas wyłożenia planu. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach przeprowadził postępowanie z wniosku Starosty o zbadanie legalności robót budowlanych przy budowie przedmiotowych stawów, wykonanych przez A. K.. Efektem była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006, nr [...] umarzająca postępowanie organu I instancji. Do dokumentacji sprawy dołączono także sporządzoną na zlecenie A. K. opinię prawną profesora dr hab. W. R. stwierdzającą w konkluzji, iż budowa stawów rybnych w latach 1989 - 1991 nie wymagała pozwolenia na budowę, a jeśli nawet takowego wymagała, to wynikający z uchybień organów brak sam przez się nie uzasadniałby odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Uchwałą z dnia 13 lutego 2006, nr XL/362/06 Rada Gminy Nędza ustaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Nędza. Organ I instancji określił, że do stron postępowania należą dodatkowe osoby, tj. S. J. i właściciele innych nieruchomości położonych (zdaniem organu) w zasięgu możliwego oddziaływania korzystania z wód, zamierzonego przez A. K. e) Decyzją z dnia [...] września 2006, nr [...] Starosta Raciborski ponownie udzielił pozwolenia wodnoprawnego A. K., prowadzącemu gospodarstwo rybackie, określając szczegółowe warunki dopuszczalnego poboru wody z rzeki S. i odprowadzania wód. Gospodarstwo winno być prowadzone w sposób nie zagrażający gruntom sąsiednim. f) Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2006, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. J., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 września 2006 r. Organ odwoławczy ocenił, że Starosta Raciborski dokładnie wyjaśnił stan faktyczny. Sprawa została załatwiona z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pozwolenie wodnoprawne nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239, poz.2019 ze zm.) nie uzależnia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego od wykonania stawów zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie zaistniała żadna określona w art.126 Prawa wodnego przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a korekta listy stron była konieczna z uwagi na zmiany, jakie nastąpiły w ciągu 5 lat trwania postępowania. g) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. J. zarzucił Wojewodzie Śląskiemu brak wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszenie procedury. Zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2006, nr [...] nie uwzględnia faktu, iż uchwała Rady Gminy Nędza z dnia 13 lutego 2006 r. dotycząca nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest prawomocna, albowiem Rada Gminy nie rozpoznała jeszcze wniosku S. J. o zmianę planu w części dotyczącej działki A. K.. Nie wykonano też wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2004 r. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. II SA/Gl 1049/06 oddalił skargę S. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2006, nr [...]. W ocenie Sądu I instancji organy administracji publicznej wykonały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2004 r. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono brakujące ustalenia stanu faktycznego. Odrębne postępowanie nie doprowadziło do zakwestionowania legalności robót budowlanych wykonanych przez A. K.. Nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego sołectwo Nędza z dnia 13 lutego 2006 r. wszedł już w życie. Na jego moc obowiązującą nie wpływa wniosek S. J. o zmianę planu. Wymieniony plan zezwala na lokalizację stawów rybnych na działce nr [...]. Nie narusza więc ustaleń planu sposób korzystania z wody projektowany przez A. K.. Nie zaistniały przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, które zostały enumeratywnie wskazane w art.126 w zw. z art.125 Prawa wodnego. Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego przez zaskarżoną decyzję, ani naruszenia prawa innych stron postępowania do udziału w postępowaniu przez brak powiadomienia ich o jego wszczęciu i przebiegu. M. i J. Z. oraz A. F. o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji zostali poinformowani w dniu 23 sierpnia 2006 r. (tj. przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej), a otrzymanej decyzji nie zaskarżyli. 3. W skardze kasacyjnej S. J. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego (art.126 w zw. z art.125 Prawa wodnego) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania (art.80 K.p.a. i art.77 § 1 i 4 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I. instancji naruszył art.170 P.p.s.a. przez to, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA z 18 maja 2007 r. II SA/Gl 1049/06 jest radykalnie odmienna do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 6 grudnia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2004 r., II SA/Ka 2481/02 WSA w Gliwicach ustalił wprost, że zgodnie z art.28 ust.1 Prawa budowlanego wybudowanie stawów rybnych wraz z magazynem i zimochowem ryb, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyrok nakazywał również sprawdzenie czy zmiana sposobu zagospodarowania terenu przez A. K. była zgodna z prawem i planem. W zaskarżonym wyroku z dnia 18 maja 2007 r., wyrażona jest błędna wykładnia art.126 w zw. z art.125 Prawa wodnego, gdyż Sąd oddalił skargę na pozwolenie wodnoprawne, które przewiduje sposób korzystania z wody, sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza dla obszaru Sołectwo Nędza z dnia 13 lutego 2006 r. nie jest prawomocna. Twierdzenie to uzasadnione jest faktem, że skarżący w dniu 20 lutego 2003 r. złożył wniosek o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza w części dotyczącej działki nr [...]. Wniosek złożony na ponad dwa lata przed wyłożeniem do wglądu projektu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza nie został rozpoznany. Skarga kasacyjna odwołuje się ponadto do decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Starosty Raciborskiego dnia [...] lipca 2002 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2002 r., zaświadczenia Naczelnika Gminy Nędza z [...] marca 1987, nr [...] o przeznaczeniu działek o nr [...] i [...] oraz rozporządzenia Wojewody Katowickiego z dnia 23 listopada 2003 r. tworzącego park krajobrazowy "Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich". Zakazy i nakazy rozporządzenia Wojewody nie zostały w żaden sposób uwzględnione w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z naruszeniem art.77 § 1 i art.80 K.p.a. 4. A. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przez WSA przepisów K.p.a. nie może być uwzględniony, gdyż nie został powiązany z zarzutem naruszenia Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nietrafny jest zarzut orzekania w dniu 18 maja 2007 r. z naruszeniem oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 6 grudnia 2004 r., gdyż w tym wcześniejszym wyroku WSA nie wypowiadał się na temat znaczenia legalności budowy stawu rybnego dla dopuszczalności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Art.126 Prawa wodnego nie uzależnia wydania pozwolenia wodnoprawnego od uprzedniego ustalenia legalności wykonanych robót budowlanych. Równocześnie organ administracyjny wystąpił do organów nadzoru budowlanego o zbadanie legalności robót budowlanych wykonanych przez A. K.. Samo tylko zgłoszenie przez skarżącego wniosku o zmianę planu nie ma wpływu na obowiązywanie planu, ani na jego treść. Nie może być skuteczny zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do zaświadczenia z 1987 r., skoro nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od 5 maja 2006 r., a zaskarżony wyrok kontrolował decyzję organu II. instancji z dnia 7 listopada 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji z dnia 27 września 2006 r. 5. W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy Nędza z dnia 24 września 2007 r., informujące, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza dla obszaru sołectwa Nędza, po uprzednim prawidłowym wyłożeniu do publicznego wglądu został uchwalony w dniu 13 lutego 2006 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpatrywać skargę kasacyjną tylko w takim zakresie, w jakim odpowiada ona bezwzględnym wymogom art.174 w związku z art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) W szczególności nie jest prawidłowy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.80 K.p.a. i art.77 § 1 i 4 K.p.a., gdyż Sąd ten nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie stosuje K.p.a., więc nie może go swymi działaniami, zaniechaniami i orzeczeniami naruszyć. B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art.170 P.p.s.a. przez odejście od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z 6 grudnia 2004 r., II SA/Ka 2481/02. Skarżący zaprezentował pogląd, że wyrok z 2004 r. uzależniał legalność pozwolenia wodnoprawnego od zgodności z prawem robót budowlanych adresata pozwolenia wodnoprawnego. Trafnie jednak odpowiedź na skargę kasacyjną kwestionuje zasadność i trafność tego zarzutu. Sąd wypowiedział się bowiem w 2004 r. na temat wymagalności pozwolenia budowlanego na prowadzenie robót budowlanych przez przedsiębiorcę. W żadnym jednak miejscu nie sformułował tezy, na której oparty jest zarzut naruszenia art.170 P.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Powyższe ustalenia uzasadniają odmówienie uwzględnienia zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekający w dniu 18 maja 2007 r. procedury sądowoadministracyjnej. C. Skarga kasacyjna została oparta również na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art.126 w zw. z art.125 Prawa wodnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając ten zarzut napisano w skardze kasacyjnej, że błędna wykładnia art.126 w zw. z art.125 Prawa wodnego polegała na oddaleniu skargi mimo, że zaskarżone pozwolenie wodnoprawne przewiduje sposób korzystania z wody sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustalono czy na liście osób wnoszących zarzuty wobec poprawek planu, znajdował się też skarżący S. J. Równocześnie skarga kasacyjna stoi na stanowisku, że uchwała Rady Gminy Nędza z dnia 13 lutego 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszaru Sołectwo Nędza nie jest prawomocna, gdyż Skarżący w dniu 20 lutego 2003 r. złożył wniosek o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza w części dotyczącej działki nr [...]. Wniosek złożony na ponad dwa lata przed wyłożeniem do wglądu projektu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza nie został rozpoznany. Zarzuty powyższe nie mogą być uwzględnione. W niniejszym postępowaniu nie można skutecznie podnosić zarzutów dotyczących postępowania poprzedzającego uchwalenie powyższego planu. Niniejsze postępowanie sądowe ma za przedmiot pozwolenie wodnoprawne, a nie – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2007 r., II SA/Gl 1049/06. NSA nie może wykraczać poza granice przedmiotowe wyznaczone skargą kasacyjną, a te granice oczywiście nie obejmują miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszaru sołectwa Nędza. Prawidłowo A. K. (w odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz Wójt Gminy Nędza (w piśmie z dnia 24 września 2007 r.) stwierdzają, że uchwała Rady Gminy Nędza z dnia 13 lutego 2006, nr XL/362/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza dla obszaru sołectwa Nędza, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2006 r. Weszła ona w życie i stanowi część porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. D. Prawidłowo zaskarżony wyrok podkreśla, że katalog przesłanek negatywnego załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest zamknięty w art.126 w związku z art.125 Prawa wodnego. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że nowy plan zezwala na lokalizację na działce nr [...] (karta mapy 2) stawów rybnych. Tym samym projektowany sposób korzystania z wody nie narusza ustaleń planu. Tego ustalenia Sądu I instancji skarga kasacyjna nie podważyła. Jako rażąco nietrafne należało uznać odwoływanie się w tym zakresie na pozwolenie wodnoprawne Starosty Raciborskiego dnia 19 lipca 2002 r. i utrzymującą je w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 września 2002 r., skoro obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA z 6 grudnia 2004 r., tak chętnie powoływanym przez skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną trafnie wskazuje na bezprzedmiotowość powoływania się w skardze kasacyjnej na zaświadczenie Naczelnika Gminy Nędza z [...] marca 1987, nr [...] o przeznaczeniu działek o nr [...] i [...], skoro nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Nędza został uchwalony w dniu 13 lutego 2006 r., a zaskarżony wyrok kontrolował decyzję organu II. instancji z dnia [...] listopada 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji z dnia [...] września 2006 r. czyli po wejściu w życie nowego planu. Naczelny Sąd Administracyjny nie poddał analizie stwierdzenia skargi kasacyjnej, że na terenach parku krajobrazowego "Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich" utworzonego rozporządzeniem Wojewody Katowickiego z dnia 23 listopada 2003 r. wykluczone jest lokalizowanie szkodliwej dla środowiska działalności gospodarczej. Stwierdzenie to nie zostało bowiem powiązane w logiczny sposób z przedmiotem i treścią zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).