IV SA/Po 441/20

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa M. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust 2, § 8, § 9 zdanie drugie, § 13 w zakresie zwrotu "przez zebranie wiejskie", § 16 ust 1, § 17 ust 1 w zakresie zwrotu "w tym sołtysa", Rozdział VI II. w pozostałej części skargę oddala UZASADNIENIE Rada Gminy O. , działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3, art. 48 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę z [...] maja 2007 r., nr [...], w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. (dalej: "statut"). W § 3 ust. 2 statutu przewidziano, że do pomocy w realizacji zadań sołtysa, zebranie wiejskie wybiera radę sołecką o kompetencjach opiniodawczo-doradczych. Jak przewiduje przy tym § 8 statutu dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej 20% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 1). O ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności 20% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, wybory sołtysa i członków rady sołeckiej przeprowadza się w tym samym dniu po upływie 30 minut od pierwszego zebrania bez względu na liczbę osób uczestniczących (ust. 2). Kolejny termin może być zarządzony w ciągu 7 dni od daty pierwszego zebrania (ust. 3). Stosownie do § 9 ust. 1 statutu wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania. Zebranie może określić limit kandydatów, aby doszło do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodnie z § 13 ust. 1 statutu sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu sołectwa i uchwał zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska, a także utracili zaufanie mieszkańców sołectwa. § 15 ust. 1 statutu stanowi, że do kompetencji zebrania wiejskiego należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania sołectwa, a w szczególności: 1) wybór i odwołanie organów sołectwa, 2) ustalenie liczby członków rady sołeckiej, 3) uchwalenie planu rzeczowo-finansowego sołectwa, 4) rozpatrywanie sprawozdań z działalności rady sołeckiej, 5) zdecydowanie o przeznaczeniu funduszy sołectwa. W § 16 ust. 1 statutu stwierdzono, że zebranie wiejskie powołuje radę sołecką. Zaś zgodnie z § 16 ust. 2 statutu zadaniem rady sołeckiej jest wspomaganie sołtysa w jego roli, jako organu wykonawczego sołectwa, a w szczególności: 1) współdziałanie z sołtysem w prowadzeniu i załatwianiu spraw sołectwa, 2) podejmowanie inicjatyw dotyczących przeznaczenia środków finansowych będących w dyspozycji sołectwa, 3) inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa i jego mieszkańców. W § 17 ust. 1 statutu postanowiono przy tym, że rada sołecka składa się z 7 członków, w tym sołtysa. W rozdziale VI statutu uregulowano kontrolę i nadzór nad sołectwem. Stosownie do zawartego tam § 21 nadzór nad działalnością sołectwa sprawuje wyłącznie rada gminy poprzez rozpatrywanie sprawozdań z działalności gospodarczej, finansowej i społecznej sołectwa. W § 22 wskazano, że rada gminy może odrębną uchwałą określić wysokość środków finansowych do dyspozycji sołectwa w danym roku. W § 23 zaś przesądzono, że księgowość dochodów i wydatków sołectwa prowadzona jest przez urząd gminy. Prokurator Rejonowy w S. w skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa – art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 u.s.g. polegającego na przekroczeniu przez Radę Gminy O. w § 3 ust. 2, § 8, § 9 ust. 1 zdaniu drugim, § 13 ust. 1 w zakresie słów "przez zebranie wiejskie", § 15 ust. 1 w zakresie słów "w szczególności", § 15 ust. 1 pkt 1, § 16 ust. 1, § 16 ust. 2 w zakresie słów "w szczególności", § 17 w zakresie słów "w tym sołtysa", § 21 statutu uprawnienia, którego zakres określają powołane powyżej przepisy, przez umieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe oraz niezrealizowanie w pełni treści upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu Prokurator wskazał dodatkowo na naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., przez niezrealizowanie w pełni w Rozdziale VI zaskarżonej uchwały treści upoważnienia ustawowego. Gmina O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w nich uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, zważywszy zwłaszcza na aktualną sytuację epidemiczną oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi ust. 3, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Art. 35 ust. 1 u.s.g. wyraża dla rady gminy ustawowe upoważnienie określając materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego – statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe stanowione być może tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jedynie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie – w pierwszej kolejności – za uzasadniony należało uznać zarzut odnoszący się do § 3 ust. 2, § 13 w zakresie użytego w nim zwrotu "przez zebranie wiejskie" oraz § 16 ust. 1 statutu. Ogólnie rzecz ujmując w regulacjach tych unormowano kompetencję zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego sołectwa (por. § 3 ust. 1 pkt 1 statutu), do wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Jak zostało to już powyżej wskazane zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizację i zadania tychże organów. W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie zaś do art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Odnosząc się do wskazanego zarzutu stwierdzić trzeba, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – charakteru elekcyjnego, jak uczyniono to § 3 ust. 2 i § 16 ust. 1 statutu, pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze oraz z art. 36 ust. 2 u.s.g. który stanowi, że: "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...], z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op [...], wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To ogół uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa (art. 36 ust. 2 u.s.g.), a nie organ uchwałodawczy jakim jest zebranie wiejskie, powinno mieć kompetencje wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Konsekwentnie nie sposób zaaprobować sytuacji, w której ten sam organ uchwałodawczy, jak w § 13 ust. 1 statutu w zakresie użytego w nim zwrotu "przez zebranie wiejskie", uprawniony zostanie do odwołania sołtysa czy członków rady sołeckiej. Odwołanie zarówno sołtysa, jak i rady sołeckiej, powinno bowiem odbywać się w takim samym trybie, jak ich powołanie, a to oznacza, że stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. powinno nastąpić w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r, sygn. akt II SA/Ol [...], CBOSA). Dalej wskazać trzeba, że art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W związku z tym wprowadzenie takiego kworum w § 8 statutu narusza ten przepis ustawowy, jako że wprowadza dodatkowe warunki ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, modyfikując przez to ustawowe zasady tego wyboru (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], CBOSA). Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 9 zdaniu drugim statutu możliwości określenia limitu kandydatów w wyborach na sołtysa i do rady sołeckiej. Ustawodawca, w sposób wyczerpujący i zupełny, wskazał w art. 36 ust. 2 u.s.g., że "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Wprowadzenie w statucie sołectwa limitu kandydatów należało więc uznać za niedopuszczalne. Podzielić także trzeba zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust 1 u.s.g., poprzez wprowadzenie sołtysa do składu rad sołeckich w § 17 statutu, co nastąpiło przez użycie w nim zwrotu "w tym sołtysa". Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zapisem tym ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy, według którego jej organami są zebranie wiejskie i sołtys, a rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Jest ciałem o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzonym w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. Nie można natomiast uznać zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., przez użycie zwrotu "w szczególności" dla określenia zadań zebrania wiejskiego i rady sołeckiej odpowiednio w § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 2 statutu. Choć rację trzeba przyznać twierdzeniu, że zadania sołectwa oraz jego organów powinny być w statucie dookreślone, to uznać trzeba, że te konkretne, zakwestionowane w niniejszej sprawie regulacje wymóg ten spełniają. Po pierwsze, użycie zwrotu "w szczególności" w § 15 ust. 1 statutu służy wyłącznie dookreśleniu – poprzez przykładowe wskazanie – zadań zebrania wiejskiego, które to zebranie w tym samym przepisie wyraźnie już zostało powołane do: "wszystkich spraw pozostających w zakresie działania sołectwa" (odnośnie tego ostatniego zob. § 19 statutu). W takim przypadku uznać zatem trzeba, że choć katalog – określonych w sposób ogólny – zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza zakresu wskazanego jako "w szczególności", to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty, gdyż musi być interpretowany w powiązaniu z § 19 statutu. W konsekwencji, wszystkie niewymienione w § 15 ust. 1 statutu zadania zebrania wiejskiego muszą mieścić się w kategorii opisanej w sposób ogólny, jako sprawy pozostające w zakresie działania sołectwa, a odsyłającej w ten sposób do uregulowań z § 19 statutu. Z tych powodów, w tym konkretnych przypadku, Rada Gminy nie naruszyła w sposób istotny prawa. Katalog zadań został w istocie ograniczony poprzez ich pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...], CBOSA). Po drugie, zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. nie sposób już odnieść do rady sołeckiej, która nie stanowi organu sołectwa, ergo nie dotyczy jej delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (wyrok WSA w Kielcach z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], CBOSA). Zresztą i w tym przypadku użycie w § 16 ust. 2 statutu zwrotu "w szczególności" ma na celu jedynie doprecyzowanie, wynikającego z tej samej regulacji ogólnego wskazania, zgodnie z którym: "zadaniem rady sołeckiej jest wspomaganie sołtysa w jego roli, jako organu wykonawczego sołectwa". Na koniec za trafny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez niezrealizowanie w pełni w Rozdziale VI statutu treści upoważnienia ustawowego. W rozdziale tym zatytułowanym: "Kontrola i nadzór nad sołectwem" Rada Gminy ograniczyła się jedynie do ustawowego stwierdzenia, że nadzór nad działalnością sołectwa sprawowany jest przez rozpatrywanie sprawozdań z działalności gospodarczej, finansowej i społecznej sołectwa, bez określenia szczegółów zakresu i formy tej kontroli oraz nadzoru. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Należy podkreślić, że po nowelizacji art. 35 u.s.g. uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Podzielić trzeba stanowisko, że pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego zarzut niezrealizowania w pełni w Rozdziale VI statutu treści upoważnienia ustawowego należało uznać za zasady, co skutkowało stwierdzeniem nieważności całego Rozdziałów VI. Podsumowując, z podanych powyżej powodów w pkt. I. wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2, § 8, § 9 zdanie drugie, § 13 w zakresie zwrotu: "przez zebranie wiejskie", § 16 ust. 1, § 17 ust. 1 w zakresie zwrotu "w tym sołtysa", Rozdział VI. W pozostałej części skargę, jako niezasadną – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalono, o czym orzeczono w pkt. II. wyroku.