II SAB/Wa 435/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Środowiska do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret 1 i 2, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]; zwane dalej Stowarzyszeniem zwróciło się do Ministra Środowiska, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.); powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji dotyczących powołania przez organ grupy roboczej, o której mowa w artykule dostępnym pod linkiem: [...], tj.: nazwy grupy; jej składu – imion i nazwisk członków grupy roboczej, wykształcenia, nazwy reprezentowanego podmiotu, jeśli dotyczy; celu, do którego grupa została powołana; dokumentów, które dotychczas (na czas odpowiedzi na wniosek) zostały wypracowane przez grupę. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że z inicjatywy Ministra Środowiska grupa ekspertów przygotowuje projekt rozwiązań prawnych dotyczących transparentności finansowania organizacji [...]. Grupa ma charakter rotacyjny, nie wytworzyła jeszcze żadnych dokumentów. Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] maja 2020 r. Zarzuciło organowi naruszenie: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa wskutek udzielenia wymijającej odpowiedzi, nieodnoszącej się do przedmiotu skierowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, b) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji, wynikającego z wolności otrzymywania i przekazywania informacji, polegające na udzieleniu wymijającej odpowiedzi, nieodnoszącej się do przedmiotu skierowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, c) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniania na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tiret 1 i 2 wniosku, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że odpowiedź organu nie została prawidłowo udzielona, a Minister Środowiska wypowiedział się jedynie do wniosku w zakresie tiret 3 i 4 wniosku. Stowarzyszenie podało, że przedmiotem wniosku było m.in. uzyskanie konkretnych informacji o nazwie grupy roboczej powołanej przez Ministra Środowiska, o której mowa w artykule dostępnym pod linkiem: [...], wymienieniu z imienia i nazwiska jej członków, określeniu ich wykształcenia oraz ewentualnie nazwy reprezentowanego przez nich podmiotu. Tymczasem w odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. organ wskazuje jedynie na ogólny cel powołania grupy, a także na jej charakter. Ponadto organ wskazał na rotacyjny charakter grupy roboczej, wyjaśniając, że nie wytworzyła ona żadnego dokumentu. Podana zaś informacja nie dotyczy wnioskowanych informacji będących przedmiotem wniosku. Zdaniem strony skarżącej charakter rotacyjny grupy nie stanowi argumentacji za tym, by organ nie mógł udzielić informacji, kto wchodził w skład danej grupy, w określonym czasie. Ważnym jest sam fakt, że grupa taka powstała, w określonym czasie działała pod nazwą i składała się z członków, którzy realizowali zadanie publiczne, wskazane przez Ministra Środowiska, będącego podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także przez niego powołanych na podstawie przedstawionego Ministrowi wykształcenia i innych wymaganiach. Stowarzyszenie zaznaczyło, że skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy m.in. wówczas, gdy podmiot zobowiązany udziela odpowiedzi wymijającej, czyli takiej, która tylko pozornie stanowi odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez co można wątpić, czy została w ogóle zrealizowana właściwa czynność materialno-techniczna. W przedmiotowej sprawie bezczynność Ministra Środowiska polega na tym, że udzielona odpowiedź z dnia [...] maja 2020 r. stanowi jedynie pozorną realizację wniosku z dnia [...] maja 2020 r. Skutkiem tego niniejszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został w istocie zrealizowany, gdyż ani nie zostały udostępnione (w drodze czynności materialno-technicznej) żądane informacje, ani też organ nie odmówił ich udostępnienia na mocy decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stowarzyszenie podkreśliło, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Środowiska powołując grupę roboczą oraz zatrudniając jej członków do wykonywania zadań publicznych jest w posiadaniu żądanych danych w zakresie tiret 1 i itret 2 wniosku, tj. nazwa grupy, czy jej skład – imię i nazwisko członków grupy roboczej, wykształcenie, nazwa reprezentowanego podmiotu, jeśli dotyczy. Ponadto pomimo upływu terminu, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek nie przekazał żądanej informacji. Zdaniem strony skarżącej organ udzielając odpowiedzi wymijającej na wniosek oraz przekraczając ustawowy termin na jego realizację dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a zatem skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności. Stwierdził, że w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. ustosunkowano się do treści wniosku określając cel, do którego grupa została powołana, informując, że grupa nie wytworzyła jeszcze żadnych dokumentów oraz że ma charakter rotacyjny (co w konsekwencji wiązało się z brakiem podania danych jej członków). Ponadto zaznaczył, że to iż w opinii wnioskodawcy odpowiedź nie była wystarczająca jest kwestią jego subiektywnej oceny, a tym samym nie może stanowić uzasadnionej podstawy do formułowania zarzutu bezczynności, tym bardziej że organ nie dysponował wiedzą na temat tego, że jego odpowiedź nie spełnia oczekiwań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Środowiska – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167); sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Ministra Środowiska polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające jej udostępnienie określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, a jego adresat nie jest podmiotem zobowiązanym, lub też wskazać, że podmiot ten nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co istotne, organ powinien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym". Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (por. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Z tego względu należało uznać, że żądane przez stronę skarżącą informacje dotyczące powołania przez organ grupy roboczej, o której mowa w artykule dostępnym pod linkiem: [...], tj.: nazwy grupy; jej składu – imion i nazwisk członków grupy roboczej, wykształcenia, nazwy reprezentowanego podmiotu, jeśli dotyczy; celu, do którego grupa została powołana; dokumentów, które dotychczas (na czas odpowiedzi na wniosek) zostały wypracowane przez grupę, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy należy wskazać na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec tego, Minister Środowiska jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca przedmiotem wniosku z dnia [...] maja 2020 r. uczyniła udostepnienie informacji dotyczących powołania przez organ grupy roboczej, o której mowa w artykule dostępnym pod linkiem: [...], tj. 1) nazwy grupy, 2) jej składu – imion i nazwisk członków grupy roboczej, wykształcenia, nazwy reprezentowanego podmiotu, jeśli dotyczy, 3) celu, do którego grupa została powołana, 4) dokumentów, które dotychczas (na czas odpowiedzi na wniosek) zostały wypracowane przez grupę. Wobec powyższego organ pismem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] poinformował stronę skarżącą, że z inicjatywy Ministra Środowiska grupa ekspertów przygotowuje projekt rozwiązań prawnych dotyczących transparentności finansowania organizacji [...], grupa ma charakter rotacyjny i nie wytworzyła jeszcze żadnych dokumentów. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze Stowarzyszeniem, że odpowiedź organu nie była adekwatna do treści wniosku, miała ona charakter wymijający. Przedmiotem wniosku tiret 1 i 2 było uzyskanie konkretnych informacji o nazwie grupy roboczej powołanej przez Ministra Środowiska, o której mowa w artkule dostępnym pod linkiem: [...] oraz o jej składzie, czyli wymienieniu z imienia i nazwiska jej członków, wskazaniu na ich wykształcenie oraz ewentualnie nazwy reprezentowanego przez nich podmiotu. Tymczasem organ udzielił odpowiedzi jedynie w zakresie tiret 3 i 4 wniosku, określając cel w jakim grupa została powołana, a także odnosząc się do kwestii dokumentów wytworzonych przez grupę. Podkreślić należy, że charakter rotacyjny grupy nie stanowi argumentacji za tym, by organ nie mógł udzielić informacji, kto wchodził w jej skład, w danym momencie. Istotnym jest fakt, że grupa taka powstała i w określonym czasie działała pod jakąkolwiek nazwą, a nadto składała się z członków, którzy realizowali zadanie publiczne, wskazane przez Ministra Środowiska, będącego podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także przez niego powołanych na podstawie przedstawionego organowi wykształcenia i innych wymaganiach. W związku z tym Minister powołując grupę roboczą oraz zatrudniając jej członków do wykonywania zadań publicznych jest w posiadaniu żądanych danych, tj. nazwy grupy, czy jej składu, w tym imion i nazwisk członków grupy roboczej, wykształcenia, nazwy reprezentowanego podmiotu. W świetle powyższego podniesiony względem organu zarzut bezczynności w zakresie tiret 1 i 2 wniosku z dnia [...] maja 2020 r. jest uzasadniony. Wobec tego, że wniosek Stowarzyszenia nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, bowiem organ nie udostępnił wnioskowanej informacji oraz nie wydał decyzji odmownej, do dnia orzekania, Sąd zobowiązał organ do jego rozpatrzenia w zakresie tiret 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., co nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.