II SAB/Kr 163/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania skargę oddala. UZASADNIENIE B. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2018 r., nr [...] Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewodzie zarzucam naruszenie art.35 § 1-3 w zw. z art. 36§1,art. 104, 127 §1 i 2, 134 i 138 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 30 maja 2018 r. wniosła - za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika (męża K. R.) - odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] Wezwaniem z dnia 5 lipca 2018 r. (odebranym w dniu 23.07.2018 r.) Wojewoda wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych: złożenie pełnomocnictwa do złożenia odwołania i reprezentowania przed Wojewodą oraz podpisania złożonego odwołania. Pismami z dnia 30 lipca 2018 r. skarżąca przesłała do Urzędu Wojewódzkiego pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem wszystkich dotychczasowych pism złożonych przez męża (pełnomocnika) oraz podpisane osobiście przez nią odwołanie od decyzji z dnia 10 maja 2018 r. Pomimo tego Wojewoda, pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. poinformował skarżącą, że wobec "nieusunięcia braku formalnego" w odwołaniu (tj. podpisu) "podanie" (a nie odwołanie) pozostawia się bez rozpoznania. Z takim rozstrzygnięciem skarżąca nie może się zgodzić. Ustanowienie w postępowaniu pełnomocnika w żaden sposób nie powoduje, że mocodawca nie może samodzielnie działać, składać pisma czy też (jak w tym przypadku) uzupełniać braki formalne. Tym samym złożenie przez nią podpisu na odwołaniu złożonym w jej imieniu, czyni zadość wymogowi uzupełnienia braku formalnego. Organ wyznaczył najkrótszy możliwy termin do uzupełnienia braku formalnego (7 dni), a ze względu na okres wakacyjny pełnomocnik skarżącej wyjeżdżał na wakacje poza K. jeszcze w tym samym dniu, w którym odebrano wezwanie Wojewody. Zdaniem skarżącej wszelkie warunki formalne ostatecznie zostały uzupełnione, a tym samym-Wojewoda pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania złożonego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 maja 2018 r. [...] W dniu 20 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłość postępowania (niezałatwienie sprawy w terminie przez wojewodę do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) - wypełniając tym samym przesłankę wyczerpania drogi odwoławczej oraz przesłankę określoną w art. 53 § 1 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wnosi o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K., a tym samym wydanie w tej kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 30 maja 2018 r. złożone zostało w Urzędzie Miasta K. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odwołanie to nie zawierało podpisu osoby je wnoszącej tj. K. R. - pełnomocnika B. R.. W związku z powyższym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano K. R. do usunięcia braku formalnego w postaci braku podpisu, w terminie 7 dni od daty odebrania tego wezwania jednocześnie informując, że nie usunięcie braku w postaci uzupełnienia podpisu spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wobec nieuzupełnienia braku formalnego odwołania, pozostawiono odwołanie bez rozpoznania. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że niezależnie od powyższego dnia 10 lipca 2018 r. sama B. R. osobiście złożyła wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, zaś 30 lipca 2018 r. przedłożyła pismo uzupełniające, w treści którego potwierdziła wszelkie dotychczasowe czynności dokonane przez pełnomocnika swojego męża K. R.. Do żadnego z wyżej przywołanych pism nie doręczono prawidłowo podpisanego odwołania od decyzji. Bardzo istotną kwestią w niniejszej sprawie jest niewątpliwie to, że B. R. (skarżącej) sporna decyzja doręczona została w dniu 17 maja 2018 r., tak więc 14-dniowy termin do złożenia odwołania B. R. upłynął 31 maja 2018 roku. Powyższe działania organu świadczą o tym, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca nie zachodzi stan bezczynności po stronie organu prowadzącego postępowanie tj. Wojewody. Organ bez zbędnej zwłoki podjął zgodne z prawem działania, celem załatwienia sprawy o czym na bieżąco informował strony tego postępowania. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. póz. 2188 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. póz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3§ 2 pkt4a p.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy w dacie wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności - skargę należy oddalić. Skarżąca słusznie powołała się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 września 2013 r, sygn. l OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 1 póz. 2), zgodnie z którą "Na pozostawienie podania* bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.)". W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła powyższy warunek skutecznego wniesienia skargi do WSA w Krakowie, bowiem pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. zwróciła się z ponagleniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. informującym o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, jako podstawę prawną wskazano art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (innych niż brak adresu wnoszącego podanie), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odpowiadając w tym miejscu na zarzut skarżącej, iż pozostawiono bez rozpoznania jej podanie, a nie odwołanie, należy przypomnieć, że art. 63 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "podania", traktując go jako : "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Nie ulega więc wątpliwości, że odwołanie mieści się w szerszej kategorii "podania", a zatem pozostawienie bez rozpoznania podania nie stanowiło uchybienia. W piśmie pozostawiającym odwołanie bez rozpoznania na skutek oczywistej omyłki napisano, że " do żadnego z ww. pism nie załączono odwołania podpisanego przez Pana B. R., podczas gdy powinien być tam wskazany K. R.. Omyłka ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość samej czynności pozostawienia bez rozpoznania. Przyczyną pozostawienia bez rozpoznania było nieuzupełnienie braków formalnych odwołania tj. brak podpisu pełnomocnika pod odwołaniem. Skarżąca uważa, że brak ten został uzupełniony, bowiem pismami z dnia 30 lipca 2018 r. (w terminie określonym wcześniejszym wezwaniem Wojewody) przesłała do Urzędu Wojewódzkiego pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem wszystkich dotychczasowych pism złożonych przez męża (pełnomocnika) oraz podpisane osobiście przez nią odwołanie od decyzji z dnia 10 maja 2018 r. Dokonawszy kontroli kolejnych czynności Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że były one prawidłowe, organ ten nie pozostaje w bezczynności, a zarzuty skarżącej nie mogą odnieść skutku. Wniesione w dniu 30 maja 2018 r. odwołanie zostało sporządzone przez K. R., działającego, jako pełnomocnik B. R.. Ani strona, ani pełnomocnik odwołania tego nie podpisali (k. 7 akt administracyjnych II instancji). Pismem z 5 lipca 2018 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika K. R. do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie. Jednocześnie poinformowano, że nieuzupełnienie tego braku w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Poinformowano jednocześnie, że do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa. Pismo to zostało również przesłane do B. R. - zarówno K. R., jak i skarżącej doręczono pismo w dniu 23 lipca 2018 r. W dniu 10 lipca 2018 r. do Wojewody wpłynął podpisany osobiście przez skarżącą wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego. Następnie 30 lipca 2018 r. (data nadania przesyłki poleconej - koperta k. 52), a więc w terminie otwartym do uzupełnienia braków formalnych odwołania złożono pełnomocnictwo udzielone prze B. R. mężowi K. R. (k. 57). Ponadto B. R. w piśmie z 27 lipca 2018 r. (k. 58) oświadczyła, że potwierdza wszystkie dotychczasowe czynności dokonane przez jej męża działającego jej imieniem. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach tej sprawy nie uzupełniono braku formalnego odwołania w postaci podpisu K. R., jako pełnomocnika B. R.. Nie jest prawdą zawarte w skardze twierdzenie, że "Pismami z dnia 30 lipca 2018 r. skarżąca przesłała do Urzędu Wojewódzkiego pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem wszystkich dotychczasowych pism złożonych przez męża (pełnomocnika) oraz podpisane osobiście przez nią odwołanie od decyzji z dnia 10 maja 2018 r.". W aktach sprawy brak jest odwołania podpisanego przez skarżącą. W tzw. piśmie przewodnim skarżąca, jako jedyny załącznik wymienia oryginał pełnomocnictwa, nie wymienia natomiast "podpisanego przez nią osobiście odwołania". Należy przyjąć, że takie odwołanie nie zostało przez nią załączone. * W istocie, spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie dotyczy skuteczności potwierdzenia czynności męża dokonanego przez skarżącą w opisanym wyżej piśmie z 27 lipca 2018 r. Wojewoda wprawdzie wprost nie odnosi się do oświadczenia skarżącej, natomiast w końcowej części pisma o pozostawieniu bez rozpoznania informuje, że dla niej termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 31 maja 2018 r. Można z tego wnioskować, że Wojewoda nie uznał skuteczności tego potwierdzenia, a nawet przyjął, że skarżąca na tym etapie postępowania nie mogła osobiście uzupełnić braku formalnego podania wniesionego przez jej pełnomocnika. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by brak formalny w postaci podpisu pełnomocnika uzupełniła strona swoim własnym podpisem. Zarówno strona, jak i jej pełnomocnik działają na rzecz i w interesie strony, a działanie pełnomocnika nie pozbawia strony uprawnienia do działania we własnym imieniu. Stanowisko przeciwne stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu. Rzecz jednak w tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy strona nie uzupełniła braków formalnych odwołania poprzez jego własnoręczne podpisanie, a jedynie przedstawiła organowi odwoławczemu oświadczenie, że "potwierdza wszystkie dotychczasowe czynności dokonane przez jej męża działającego jej imieniem". Tego rodzaju oświadczenie nie może odnieść skutku sanującego brak formalny w postaci braku podpisu pełnomocnika pod odwołaniem. Należało, więc zgodzić się z Wojewodą, że brak formalny odwołania nie został uzupełniony i prawidłowo pozostawiono je bez rozpoznania. W konsekwencji skarga na bezczynność okazała się nieuzasadniona, bowiem Wojewoda nie pozostaje w bezczynności - i dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.